朱玲 何伟:工业化城市化进程中的乡村减贫四十年

选择字号:   本文共阅读 431 次 更新时间:2018-10-29 00:42:54

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朱玲   何伟  
启动了以改革开放为标志的重大历史转折。 还值得注意的是,这次全会原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》。其中明确指出,“农村生产力水平很低,农民生活很苦,扩大再生产的能力很薄弱”。“一九七七年全国平均每人占有的粮食还略少于一九五七年, 农村还有一亿几千万人口粮不足”。为了扭转这一状况,该草案尤其强调发挥农民的积极性,“在经济上充分关心他们的物质利益,在政治上切实保障他们的民主权利”。这就为接踵而来的农地经营制度变革,提供了必要的政治条件。

   十一届三中全会召开之前,安徽、四川、贵州等省的农民为了“吃饱肚子”,已开始自发组织实行联产承包生产责任制,并得到地方主政官员的认可。安徽小岗村的“大包干”,即土地的家庭承包经营方式,则进一步使农户成为相对独立的经营主体(陈锡文,2017)。对此,高层决策者的意识形态争论非同寻常地激烈和尖锐(赵树凯,2018)。能够促使他们逐渐达成共识的主要因素,一是消除饥饿的共同意愿;二是出于减少救济粮款发放从而减轻财政负担的考虑;三是对邓小平的政治权威的认同与服从;四是改革中农业和农村经济快速增长的事实本身即具有说服力(杜润生,2005)。

   1982-1986年间,立足于扎实的调查研究和广泛的政治协商基础之上的5个中央一号文件,既肯定了农民在农地经营制度中的伟大创举,又及时回应了随之而来的社会经济形势变化。在放活农村工商业、疏通流通渠道、调整产业结构、取消统购统销、增加农业投入和调整工农城乡关系等多个方面,用一系列的制度创新激发了农村经济的活力。此间人民公社体制的消解,更是扩展了农民的经济自由,使他们得以凭借自己的努力,大幅度地减少了饥饿和贫穷。尤其需要强调的是:

   第一,农户获得了长时段的土地使用权和经营决策权,以及相应的剩余控制权和剩余索取权。农民将与此相关的收入分配制度变化,准确地概括为“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。这种制度安排,对于他们增加生产和提高收入,无疑是巨大的激励。

   第二,农村土地的家庭承包经营制,实质上不仅赋予农民部分财产权,而且还使他们获得了支配自己劳动力的自由。这也就为提高资源配置效率和促进农业劳动力转移,创造了前提条件。

   第三,改革初期,伴随土地经营制度创新的,还有农业价格支持政策(主要是粮食收购和农资销售价格补贴),加之此前的农业基础设施和化肥生产投资正处于回报递增期,诸多有利因素刺激农业生产实现了前所未有的快速增长。世界银行的报告表明:1970-1978年间,中国的农业生产率年均提高2.7%;1979-1984年间,年均提高7.1%(Gill et al.,2016)。同期,粮食、棉花、油料、肉类和水产等主要农产品的总产量大幅增加,全国农民家庭的人均净收入平均每年提高11%(Zhu,1991)。这不但缓解了乡村人口的饥饿和贫穷,而且还丰富了城市人口的餐桌,为农村非农产业发展、城市工业服务业增长及相应的人口规模扩张,打下了良好的基础。

   从1978年到1985年,农村未获温饱的贫困人口由2.5亿人减少到1.25亿人,他们占农村总人口的比重由30.7%下降到14.8%(中华人民共和国国务院新闻办公室,2001)。那些依然缺吃少穿的群体,多数由于生存环境恶劣和人力资本缺乏而未能充分利用改革的机遇。他们居住的地区,或者是资源和基础设施条件均不利,或者是虽有资源潜力但基础设施薄弱。共同的现象,是这些地区的社会经济发展状况与全国平均水平的差距逐渐扩大。因此,中央政府在推进农村改革的同时,于1982年在甘肃、宁夏开始实施扶贫计划,将目标设定为解决贫困人口的温饱问题。1985年底,又将这一目标纳入全国性的农村扶贫战略(朱玲、蒋中一,1994)。

   (二)对外开放和区域发展中的就业创造(1986-1992)

   改革前农村存在的隐蔽性失业,在土地家庭承包经营制普及后转为显性。农民为了创造就业和增加收入,一方面调整农业结构,扩大那些足以提高劳动密集程度和产品附加值的生产分支;另一方面,积极发展非农产业,开辟新的就业领域。由于不同区域的社会经济发展条件本已千差万别,同一期间的发展模式不仅各具特色,农村人口遭遇的制度性障碍也各不相同。

   历经土地经营制度改革而仍然遭受饥饿威胁的贫困群体,主要聚居在西部农村。因此,1986年首次出台的全国性扶贫计划带有鲜明的区域瞄准特征,即中央政府拨款扶持的对象是贫困县。与计划经济体制下的落后地区援助方式相比,此时的扶贫战略充分显示了增长激励和效率导向的特征。第一,改变单纯救济的办法,赋予农牧民更大的经营自主权(例如自由销售);减免税收,促使贫困地区的政府和人民因地制宜发展经济。第二,中央和地方政府投资、贫困地区居民投劳,多方合作改善当地的生产和生活条件。第三,由中央各职能部门组织对贫困地区进行综合性投入,例如科技、教育、医疗保健、林业和水利建设,等等。初始的全国性扶贫行动主要由政府动员,通过行政系统自上而下组织实施,这是不同于其他发展中国家的又一个特征。由于扶贫行动特别是基础设施投资,本身具有公共产品供给的性质,这种行政动员和实施方式在社会组织和市场机制发育不足的情况下,可谓别具优势。

   不过,强大的外在行政力量干预也有可能与致贫因素一起,限制受援群体的创造力。上世纪的农村扶贫战略设计,主要是在受援区域内及当地农业中寻找脱贫门路。1989年,在国家重点扶持的贫困县当中,东部地区的县份已有79%越过了当年的贫困门槛(农民家庭年人均纯收入350元)。这个比率在中部为35%,在西部仅有18%。鉴于此,中央政府强调,把扶贫工作向深山区、石山区、高寒山区延伸,向少数民族地区延伸。在扶贫计划中,把解决缺粮问题置于首位,每年调拨100万吨以工代赈专用粮,投放于贫困地区的基本农田建设项目。目标是在“八五”期间(1991-1995),平均每人1亩基本农田,满足贫困人口的粮食需求(朱玲、蒋中一,1994)。

   相形之下,沿海地区特别是长江三角洲和珠江三角洲一带的农民,已经开始从事多元化的经济活动。若非如此,在人多地少的条件下,他们也难以走出贫穷。上世纪80年代后期的农村工业化,无论是在理论上还是在实践中,都为四十年的改革开放史留下了浓重的一笔。那时的城市国企尚在计划经济体制下实行以国家“放权让利”为标志的改革,并未给农村劳动力的区域和城乡流动留下多少制度空间。农村劳动者只好在本乡本村建立工业企业,成就了乡镇企业异军突起的局面。对此,中央政府曾以“离土不离乡,进厂不进城”的政策口号予以肯定。今天看来,这种行为更多地是制度扭曲下的权宜之计,而非工业化城市化进程中的必然阶段。

   源头不同的乡镇企业在起步之初,遭遇的不仅仅是缺乏资金和人才的难题。制度性的歧视,是不同地域和类型的乡镇企业在发展中面临的最大障碍。人民公社时代的社队企业,就被限制在不与大工业争原料、争贷款和争市场的范围内。“文革”之后,在社队企业基础上发展起来的苏南农村工业,又被“三就地”的指令羁绊,即只可就地取材,就地加工,就地销售。然而工商业的发展毕竟为农民创造了就业和收入,还为基层政府和社区管理机构贡献了财力。因此,这种有悖经济规律的指令,不仅受到基层干部和农民的共同抵制,也未得到地方政府的配合。1982和1983年的中央一号文件,以及1984年第4号文件(《关于开创社队企业新局面的报告》),向农民开放了更多的权利。不但乡镇企业随之快速增长,还出现了个体企业、合伙企业和私人企业(杜润生,2005)。

   相对于以乡镇政府为主创办企业的“苏南模式”,起步于农民家庭工商业的“温州模式”,由于其鲜明的非公有制色彩,不但在运行中被计划经济机制排挤,而且还受到来自意识形态领域的舆论“讨伐”。以至一些先行创业者锒铛入狱,支持家庭工商业发展的地方主政官员遭到贬黜(董辅礽,1986,2002;王运正,2018)。其实,对乡镇企业的限制和对家庭工商业的阻击,与先前对土地家庭承包经营制的否定,有着共同的思想渊源。那就是对社会主义所有制的先验理解,甚或是将斯大林模式下的苏联经验奉为圭臬。在这种模式下,社会主义所有制的高级形式为全民所有制,低级形式为集体所有制。个体所有制及其他形式的所有制,必须为全民所有制和集体所有制这两种公有制形式所取代。而且,低级公有制形式须向高级形式过渡,目标是建立全社会的单一的全民所有制。

   在实践中,以全民所有制和集体所有制为基础的计划经济体制,乃国家行政权力和资源配置权力的结合(董辅礽,1979,1985)。农民突破计划经济体制及公有制企业形态的努力,不啻是对计划权威和行政权力的挑战。因此,对非公有制企业形态的压制,以及对非公有制经济中就业群体的歧视,既出自施压一方的观念障碍,又因为他们对农民的被剥夺状态缺少同理心,而且还恰恰手握行政权力。然而,农民不惜向政府让渡部分产权也要经营非公有企业的种种变通行为,以及2000万城市待业青年向政府请愿要工作,实际上都是在“用脚投票”。广东农民冒死逃港,更是用生命来表达自己的选择(萧冬连,2018a,2018b)。

   对此,一些既体察民情又具备国际视野的中央和地方主政者的回应是,创新制度、发展经济。邓小平不仅早就号召“解放思想,实事求是,团结一致向前看” ,而且还根据世界政治经济格局,认定必须从社会主义初级阶段的国情出发,快速推进工业化,才能抓住中国经济发展的窗口机会。引入境外资金、设备、经营管理和技术人才,便成了一种顺理成章的决策。中央政府相继推出设立经济特区、沿海开放城市和沿海开放区的方案,赋予开放区的地方政府更多的自主权,以开放促改革,以改革促开放。在此背景下,非公有制企业形态中又增添了“三资”企业。

   这些引进的现代工业企业,不仅充分利用了中国大陆劳动力资源丰富的优势,而且还带动了广东、福建等沿海地区出口导向型乡镇企业的发展。尽管“三资”企业及其他非公有制企业为政府提供了大量税收,为适龄劳动者创造了举世瞩目的就业岗位,还是屡遭质疑、非难和坎坷。邓小平1992年视察南方时的讲话,为多种所有制企业的发展,扩展了制度和舆论空间。他明确提出,要以是否有利于发展生产力、有利于增强综合国力和有利于提高人民生活水平,作为评判制度创新性质的标准。尤其是,关于“计划经济不等于社会主义”和“市场经济不等于资本主义”的论述,为中国社会主义市场经济体制的确立,奠定了思想基础 。

   1986-1992年间,虽然改革开放的进程曲曲折折,农民还是从快速工业化及相关的非农产业活动中受益良多。农民家庭在收入水平提高的同时,收入来源也渐趋丰富。从工资性收入占全国农民家庭人均净收入的比重来看,从1983-1984年间的10%左右,增加到1990年的20.2%(参见图1)。此外,沿海地区的改革开放,促使一些成功发展工商业的村庄和乡镇,变成了工商小镇或规模不等的城市。城镇经济的高速增长带来的劳动力需求,又为此后欠发达地区农村劳动力的大规模跨城乡、跨区域流动,创造了必不可少的条件。

图1 农村居民收入来源占比 单位:%

   资料来源:根据《中国统计年鉴1986》第673页、《中国统计年鉴2009》第338页、《中国统计年鉴2005》第359页、《中国统计年鉴2013》第399页、《中国统计年鉴2017》第168页的数据计算而得。

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本文责编:陈冬冬
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