刘若楠:次地区安全秩序与小国的追随战略

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2018-09-12 21:28:05

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刘若楠  


   在对文献梳理和分析的基础上,本文尝试提出一种次地区层面的解释,目的是进一步细化和完善战略环境对小国行为模式的影响机制。这里首先需要回答的问题是,为什么次地区安全秩序对小国来说至关重要?实力层级和特定的地缘政治结构是决定次地区安全秩序特征的核心要素。作为处在实力层级的底层且通常至少与一个中等国家或大国为邻的国家,小国在决策过程中所面对的物质性外部约束至少来自两个层次,分别是地区和次地区。由于次地区相对于整个地区具有一定的独立性,小国的生存安全和主权独立首先受制于次地区层面的安全秩序,其次才是整个地区的安全状况。

   (一)实力层级与次地区安全秩序

   传统国际关系理论一般将不能对国际关系结果产生重大影响的国家笼统地归入小国的行列。随着理论发展的深入,越来越多的研究开始将所谓的“小国”进一步细分为中等国家和真正意义上的小国。目前,学者们一般采用两类方法进行区分:一是根据国家综合实力的排序来定义,即通过对国家的经济规模、人口数量、领土面积以及军费开支等重要指标的排序来划分中等国家和小国。依据这一标准,印度尼西亚、韩国和澳大利亚属于亚太地区典型的中等国家。(22)二是基于对国家行为影响力大小的评估给出的定义。也有学者试图将这两种方法结合起来,将中等国家定义为具备一定的实力基础且能够利用自身影响力推动国际社会发展的国家。(23)不具备这一实力基础和影响力的国家则被归类为小国。

   之所以从学理上区分中等国家和小国,是为了考察实力地位不同的国家在国际关系进程和结果中扮演的角色有何差异。从这一角度看,按照国家行为的界定能够较为直观地反映一国对他国和地区体系产生的影响力。中等国家近年来在全球问题上发挥了更大且更积极的作用,甚至拥有自己的国际组织。(24)而小国则一般会认识到它不能单独或通过一个小集团的行动,对体系产生重要的影响。(25)除了影响力之外,国家的大小与其所感知的安全议题的重要性也有所差异。换言之,小国与大国之间的安全利益差异明显。小国对影响其经济和发展的议题更为敏感,而诸如大国间竞争的整体态势、国际声誉和影响、扩大同盟或势力范围以及领土扩张等国际政治中的经典问题一般不是小国的核心关切。(26)可见,由于实力规模不同,中等国家和小国的利益诉求和行为方式的差异性是显著的。这一点在东亚国家应对中美实力对比和战略态势变化的过程中同样存在。然而,在目前大多数关注上述议题的理论研究中,中等国家和小国的差别并没有被充分地展现出来。

   由于存在基于实力的差别,有必要按照权力或影响力范围大小的排序对东亚地区的小国和中等国家进行分类,即划分实力层级并列举其相对应的国家。之所以使用实力层级而非“等级”,是因为等级在近年来的研究中被赋予了“关系性”的意义,代指国际体系中普遍存在的某种不平等状态,不再是对实力排序的单纯描述。为了理论框架的简洁性,本文按照实力的大小将东亚地区的国家划分为三个层次:大国、中等国家和小国。其中,能够决定性地影响整个地区安全秩序和国际政治结果的国家是大国,处于实力层级中的顶层;不能决定性地影响地区,但是能对塑造次地区秩序和国际政治结果发挥决定性作用的国家属于中等国家;其他国家属于小国,位于实力层级的底层。

   实力层级的存在将一个地区的安全秩序分为不同的层次。大国之间的实力对比和战略态势决定整个地区层面的安全秩序走向和无政府状态的具体表现形态。中等国家的行动能力更强且利益诉求较之小国更多元、更广泛,因此也比小国更加关注整个地区秩序的变化。比如,印尼在主导东盟事务和弥合成员国之间的分歧方面比文莱更加积极。由于域外大国一般不会持续而深入地介入具体的次地区事务,次地区安全秩序相对于整个地区来说通常具有一定的独立性。中等国家在塑造次地区安全秩序上往往发挥着比大国更直接、更关键的作用。而作为实力层级中的底层国家,小国相对于地区大国而言更容易受到无政府状态带来的各种负面影响。(27)对小国来说,大国所塑造的地区秩序固然重要,但是次地区国家间的互动状态在其战略考量中占据着更为重要的位置。

   (二)地缘政治结构与次地区安全秩序

   除了实力外,次地区的地缘政治结构是另一个显著影响小国安全环境的外部因素。与国际关系的结构理论类似,地缘政治学也主要关注物质性因素的作用。不同的是,它为战略研究提供了一种权力分布之外的物质性分析框架,即地理特征的视角。(28)大多数围绕地缘政治开展的研究都关注大国的地缘博弈,尤其是陆地强国或海洋强国保持均势或追求霸权的大战略。实际上,地理因素对小国对外战略的影响也同样不可忽视。其中,地理邻近度是威胁认知的基本指标,因为力量的投放能力会随着距离的增加而下降。因此,邻国给小国造成的威胁远比遥远的国家大。(29)

   对一部分小国而言,地缘政治结构如果具有以下两个方面的特征,小国的安全脆弱性将会更加突出。第一,如果小国的邻国中有一个或一个以上的中等国家或大国,小国在无政府状态下的安全敏感性将被进一步放大。这是因为,一方面,小国可能与强大邻国存在尚未解决的安全矛盾;另一方面,两国间的历史经历会强化实力悬殊给小国带来的不安全感。如果两者皆有,那么小国对邻国的外交必然会体现其安全顾虑。例如,越南在处理对华关系时的态度不仅反映了对领土争议等现实问题的担忧,还在一定程度上折射出领导集团和民众对两国历史摩擦的认知和记忆。小国在不对称关系中的敏感往往不单是小国政府的认知,也是小国国内政治共同体的普遍认知。(30)

   第二,如果小国恰好处在地理要冲或者拥有重要的战略资源,中等国家或大国的战略关注将会进一步增加小国安全问题的复杂性。这一类小国的脆弱性往往也高于一般的小国。有学者将此类小国称为“小要国”。(31)例如,同为处在实力层级底层的新加坡和文莱,前者因其扼守马六甲海峡的地理位置而比后者更具脆弱性。有时中等国家或大国对战略要冲或关键资源的竞争甚至会损害相关小国的主权独立。比如,巴拿马地峡是北美东西海岸之间航线的必经之地,19世纪中后期隶属哥伦比亚联邦。英美等国在这一时期为争夺运河区的控制权展开了旷日持久的竞争。英国退出竞争后,美国为了长期、低成本地维持对运河的管控,成功策动巴拿马从哥伦比亚联邦独立。

   简言之,与大国和中等国家不同的是,小国更加关注特定的议题和区域,对国际体系层面变动的敏感性相对较弱。(32)在小国看来,地区安全秩序中的不稳定因素不仅来自顶层大国的互动,也可能出现在范围相对较小的周边,即次地区。由于实力层级的存在和地缘政治结构的限制,次地区安全秩序一般来说是小国决策过程中必须优先考虑的客观事实。次地区安全秩序的动荡将会直接影响小国的生存和独立。那么次地区中会存在哪些损害小国安全的潜在威胁呢?后文将对三种次地区安全秩序失衡的情况进行论述和分析,在此基础上考察小国采取的应对策略。

  

四、次地区安全秩序失衡与小国的应对策略


   次地区安全秩序是小国对外战略决策过程中重要且不易改变的外部因素。次地区安全秩序一旦失衡,将使小国的生存安全或独立自主受到冲击。具体来说,引发秩序失衡的因素主要来自三个方面,分别是次地区中等国家之间的战略矛盾升级、国内政治动荡外溢以及中等国家达成以牺牲小国利益为代价的和解。对小国来说,无论发生上述三种情况中的任何一种都很难依靠一己之力扭转。因此,为了防止次地区秩序失衡对国家的主权和安全造成严重伤害,寻求与距离相对较远的大国建立特殊安全关系,成为小国制约毗邻中等国家、防范次地区安全风险的有效战略选择。当然,在实际操作中,小国在发展与某个大国的安全合作时,也会适当对邻国进行一定程度的战略安抚。

   (一)次地区安全秩序失衡

   次地区安全秩序失衡的第一种情况是中等国家之间的实力对比现状被打破。在次地区层次,小国的两个或两个以上邻国间的和平状态对于小国的生存和安全具有至关重要的影响。当邻国相安无事时,小国的安全才有保障。换言之,小国安全极大地依赖强大邻国或者大国间的势力均衡状态。(33)尽管如此,作为次地区体系中实力弱小的国家,小国却普遍缺乏维持毗邻中等国家实力对比现状的能力。次地区权力结构的变化必然对该地区秩序的稳定性产生一定的冲击。权力转移理论认为,当崛起国与主导国实力接近时,两国之间更容易发生围绕主导权的冲突。(34)这一逻辑同样适用于次地区体系中的中等国家,尤其是当域外大国对次地区体系的权力渗透程度较小,在该地区既没有盟国,也不将该地区视为主要的战略关切时,小国的两个毗邻中等国家实力接近后的关系更有可能类似权力转移理论的判断。

   处于优势地位的中等国家会想方设法地保持实力差距,防止其在次地区的主导地位被其他国家取代。而实力快速增长的毗邻国家则希望在既有次地区安全秩序的建构中增加话语权和影响力。两者之间的冲突最有可能首先表现在对次地区小国的争夺上。在这种情况下,小国的安全压力会有所增加,难以继续独善其身。这是由于一方面,毗邻国家会竞相通过激励或惩罚的方式争取小国的支持,小国保持独立自主和安全上的中立变得更加困难;另一方面,任何一方在实力对比中获得明显优势意味着毗邻国家之间的相互牵制将无法维持,这也会使小国的处境变得不利。

   次地区安全秩序失衡的第二种情况是毗邻中等国家的国内政治动荡。在一个特定的次地区之中,一国的国内政治动荡所产生的外溢效应可能会对邻国的边境安全甚至国内社会秩序造成负面影响。国内政治动荡既可能发生在政治过渡进程中,也可能由政变或非传统安全问题引起。这种动荡的最激烈表现形式是内战,即政治派别之间的冲突诉诸军事对抗或武装斗争。在多数地区大力推动一体化的背景下,地区国家之间的边界变得更加模糊,互联互通的程度更高,一国国内的重大政治、经济和社会危机极容易扩散和波及整个地区。一国的内部矛盾演变为地区性危机的概率有所增加。比如,近年来,如何缓解叙利亚难民的涌入对本国社会秩序的冲击是许多欧洲国家面临的问题。

   尽管上述影响并非是发生危机的国家有意向邻国施加的,然而其后果同样不可忽视。例如,2010年起缅甸逐步开启了民主化进程,政治过渡引发的族群冲突、社会秩序动荡和各派政治势力之间的对峙都可能引发缅甸与邻国之间的问题。一些难民越界进入泰国、中国和孟加拉国,中缅边境缅甸一侧的武装冲突也波及了中国的村镇。如果危机外溢效应影响的对象是小国,那么受影响的将可能不只是局部地区。由于实力的约束,在应对来自邻国或次地区其他国家重大国内问题的负面影响时,小国往往表现得能力不足。因此,小国一般对邻国的国内政治动向十分敏感,以求在危机蔓延之前做好相应的准备。比如,2017年6月菲律宾政府在南部城市马拉维与恐怖分子发生冲突后,新加坡就提出愿意提供战机支持菲律宾的反恐行动。

   次地区安全秩序发生变化的第三种情况是小国的两个或两个以上的邻国以小国利益为代价达成某种安全和解,目的是扩张势力范围、绥靖共同的战略对手或争取备战时间等。国际关系史上最典型的案例是1939年的《苏德互不侵犯条约》。该条约的签订意味着苏联和德国事实上对波罗的海沿岸地区、波兰和东南欧国家进行了势力范围的瓜分。苏联通过这一条约赢得了战争准备的时间,而德国则成功地避免了在战争初期就陷入两线作战的窘境。在这一过程中,中东欧地区的安全版图被改写,相关小国的利益被完全忽视了。

随着第二次世界大战后主权规范在世界范围的普及,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 , 2017 (11) :65-88

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