姜明安:论监察法的立法目的与基本原则

选择字号:   本文共阅读 410 次 更新时间:2018-09-07 19:21:57

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监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。那么,监察机关提请复议,受理复议的上级检察机关是否可作出最终决定?另外,《监察法》授权监察机关采取的某些较严重涉及被监察人人身权、财产权的调查措施,如查封、扣押、冻结、搜查、通缉、限制出境等,但没有明确规定作出这些决定的主体和程序:这些决定是由监察机关调查人员作出,还是由监察机关某一主管负责人作出,或者是应由监察机关全体负责人集体决定作出?如果是特别重大的查封、扣押、冻结、搜查决定,是否应经上一级监察机关批准?如果立法不明确规定主体和程序,就可能发生滥用这些调查措施、侵犯相对人合法权益的风险。

   总的来说,《监察法》设定的绝大多数制度和确定的绝大多数规范都设计得很好,很具体和很明确,从而有利于《监察法》两大立法目的的实现,但是也确有个别制度、规范、条文,其规定不甚具体、明确,弹性较大,给监察机关、监察人员留下了过大的裁量空间。因此,在《监察法》的实施过程中,国家监察委员会应抓紧制定实施细则,对《监察法》弹性较大的条款做出细化的规定,以保证立法目的不致在实施中被曲解,而保证立法目的能得到正确的实现。

  

二、《监察法》的基本原则


   《监察法》总则第4至6条规定了《监察法》的基本原则。笔者将之归纳为下述九项:

   (一)依法独立行使监察权原则

   “依法独立行使监察权”原则有三层含义:一是不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的“个人”,包括监察系统内部的人员,凡是非相应案件的办案人员或负责人,即使是监察机关内部的领导干部或其他国家机关的领导干部,如果打听案情、过问案件、说情干预的,均应记录在案并追究责任;[16]二是“依法”,监察机关独立行使监察权应当是依法行使,不能任性、恣意和滥用裁量权。“依法”包括依实体法和依程序法:既要按实体法规定的权限、条件、标准、责任范围、限度和从重从轻规则办案,又要依程序法规定的过程、步骤、方式、时限及管辖规则等办案;三是不错位(应独立行使“监察权”而不代替其他国家机关行使其他国家权力)、不越位(不超越法定权限采取非法定手段、措施)和不缺位(要依法积极主动独立行使监察权而不能不作为)。

   (二)与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则

   “监察机关办理职务违法和职务犯罪案件与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”这一原则有三层含义:一是这一原则适用的范围限于“办理职务违法和职务犯罪案件”而不及于一般违纪案件;二是互相配合、互相制约的主体包括审判机关、检察机关和执法部门而不限于人民法院、人民检察院等司法机关。[17]这里的“执法部门”多指公安机关但又不限于公安机关,有时还会涉及国家安全机关、工商、海关、税务等执法部门;三是互相配合、互相制约必须二者兼顾,不能只讲配合不讲制约,也不能只讲制约不讲配合,配合和制约的目的都是为了全面、正确和有效实现国家设置监察制度的目的:深入推进反腐败和廉政建设,真正把权力(包括监督对象的权力和监督者本身的权力)关进制度的笼子里。

   (三)有关机关和单位依法协助原则

   这一原则规范的“有关机关和单位”应该不包括审判机关和检察机关。审判机关和检察机关属于“互相配合、互相制约原则”规范的主体。但公安机关等执法部门应同时属于“互相配合、互相制约原则”和“依法协助原则”的规范主体。除执法部门外,“有关机关和单位”还包括企事业组织、社会团体、基层群众自治组织等。监察机关在行使职权、履行职责的过程中,凡是要取得其协助的机关和单位都属于这项原则规范的主体,都具有依法提供协助的法定义务。如果违反这项义务,《监察法》第62条规定了相应的法律责任:“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定,或者无正当理由拒不采纳监察建议的,由其主管部门、上级机关责令改正,对单位给予通报批评;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理”。

   (四)依宪依法监察原则

   这项原则在法条上的表述是“国家监察工作坚持严格遵照宪法和法律”。《宪法》是国家的根本法,具有最高的法律效力,国家一切工作都必须以宪法为根本的活动准则,所有国家机关及其工作人员,都负有维护《宪法》尊严、保证宪法实施的职责。监察机关及其工作人员、监察工作自然也不能例外,无论是制定监察法规、规章,发布监察决定、命令,或者实施监察行为(监督、调查、处置),都必须依循和遵守《宪法》,不能违反《宪法》,与《宪法》相抵触。因为《宪法》规则一般较为原则,往往需要通过法律、法规具体化。法律在位阶上高于法规和规章。法律是全国人大及其常委会制定的,代表和体现全国人民的利益和意志,一切法规、规章和规范性文件,包括监察法规、规章和规范性文件,都必须依循和遵守法律,不能违反法律,与法律相抵触。监察机关及其工作人员的一切行为,更必须遵守法律、执行法律,切实做到依法执法、依法监察。

   (五)以事实为根据,以法律为准绳原则

   这项原则也是人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权,进行审判活动、检察活动的基本原则。《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法都规定了这项基本原则。各级监察委员会行使监察权,进行监察活动,涉及对监察对象违法、违纪事实的认定,涉及对他(她)们的违法、违纪行为适用法律和作出处理决定,当然同样应该遵循这一基本原则。

   “以事实为根据,以法律为准绳”作为监察工作的基本原则,有着它特殊的意义和特殊的重要性。因为监察机关办理监察案件,需要对监察对象行为是否违法、违纪(违纪是广义的违法)进行审查。是否违法的审查似乎只是法律衡量、法律适用问题,但法律衡量、法律适用的正确性只能以事实为根据。以事实为根据的“事实”是指经过正当法律程序认定的、有确凿证据证明的事实。这种“事实”既是客观的,因为它是通过确凿证据证明的事实;同时它又非完全是现实中的“客观”,而只是法律上的“客观”,因为任何“确凿证据”都不可能完全重现已经成为“过去时”的事实,更不要说任何“确凿证据”的“确凿”度并非是完全相同的,不同的案件对证据的“确凿”度有不同的要求。监察机关对于监察对象的违法行为,经过调查、收集、勘验、鉴定等方式而认定的事实,必须经过正当法律程序,对这些事实及其证据进行审查,包括与当事人“见面”,听取其陈述、申辩后,再加以认定和作为案件处理的“根据”。

   为准绳的“法律”,是指全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律。监察机关审理监察案件,不仅依据法律,而且依据行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、监察委员会制定的规章、国务院部委的规章、地方人民政府的规章。但是法规、规章如果同法律相抵触怎么办呢?监察机关依什么来处理相应案件呢?因此必须确定以法律为准绳。法规、规章如果与法律相抵触,监察机关只能依据法律,否则就会导致法制的混乱。

   (六)在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益原则

   适用法律平等原则是宪法平等原则对监察活动与监察行为的必然要求。[18]这一原则的基本精神是要求监察机关及其工作人员办案公道,不徇私情,平等对待不同身份、不同职务级别、不同民族、性别和不同宗教信仰的监察对象,以平等保障当事人的合法权益。适用法律平等原则的重要保障则是正当法律程序。要求监察机关及其工作人员依法办案,不偏私;合理考虑相关因素,不专断;平等对待监察对象,不歧视。“依法办案,不偏私”,即要求严格遵守法律规定。因为法律不是确定某一个人的特殊利益,不是针对某一个人或某几个人的,而是针对人们整体,确定人们整体行为规则的。因此,它不会对处于同样情况的人们作出不同的规定。例如,在同样情况下,对监察对象甲的违法行为规定这样的罚则而对监察对象乙的同样违法行为规定那样的罚则。法律是一视同仁的,监察机关如果离开法律办事,就可能因感情或其他因素而不一视同仁,就可能同样情况不同对待,不同情况相同对待,从而出现不公正。不公正可以表现为明显的违法,但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如,法律对监察机关处理某种违法行为赋予了较广泛的自由裁量权,监察机关对多个监察对象的表面相同违法行为或不同违法行为作出相同或不同处理,形式上是平等适用法律,但实质上故意或疏忽没有考虑各监察对象违法行为的不同情节(目的、动机、手段、危害结果等),其适用法律并非真正平等,监察机关工作人员在作出处理决定时实际可能考虑了监察对象与自己的关系或其职务高低等不应该考虑的因素。所以这种处理行为在表面上虽然是合法的,但实质上却是不公正和违法的。

   所谓“合理考虑相关因素,不专断”即要求监察机关处理案件、适用法律时严格以案件事实、证据为依据,不掺杂各种关系因素。所谓“相关因素”,包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、监察对象违法行为的情节、行为可能产生的危害后果等。所谓“专断”,就是凭自己的主观认识、推理、判断,任意地、武断地作出处理决定。

   所谓“平等对待监察对象,不歧视”,即要求监察机关及其工作人员办理监察案件,作出处理决定时不厚此薄彼,不凭某种关系或自己的好恶加重或减轻对特定监察对象的处罚。监察机关适用法律处理任何监察对象的任何违法行为,都必须依法平等对待,不能因特定监察对象的身份、职务高低、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。当然,法律对具有某种特定情形(如自首、揭发他人立功、主动消除或减轻危害后果等)的监察对象规定了特定处置方式的,监察机关应依法对之作出特别处理。这样做正是“适用法律平等原则”的要求。

   (七)权责对等,从严监督原则

   权责对等、从严监督原则包含两层含意:一是权责对等;二是从严监督。所谓“权责对等”,就是有权必有责,行使权力必须承担责任,行使多大的权力就必须承担多大的责任。就监察工作而言,监察机关在对监察对象进行监督、处置或问责的时候,必须弄清相应监察对象的岗位、职责、权力,其是处在一般工作岗位,还是相应工作的负责人岗位,还是所在机关、组织的领导岗位,在不同的岗位上有不同的职责、权力。监察机关对之进行监督、处置或问责一定要坚持“权责对等”,对不同的监察对象,根据其岗位、职责、权力采取相应的监督措施。所谓“从严监督”,是从严治党、从严治吏的治党治国方略和政策在监察、监督领域的体现和要求。信任不能代替监督,监督必须从严。公职人员担负着管理国家、管理社会和为人民服务的职责,如不对其从严监督,其就可能公器私用。当然“从严监督”并不意味着对公职人员只应讲义务而不讲权利,对公职人员的从严监督要与切实保护公职人员的合法权益紧密结合起来。

   (八)惩戒与教育相结合,宽严相济原则

这一原则主要适用于对违纪违法公职人员的惩戒(处置、处分、问责,包括追究刑事责任)。根据现代法治原则,对违纪违法公职人员的惩戒,不能单纯为惩戒而惩戒,惩戒应与教育相结合。《监察法》规定各级监察委员会的职责中,第一项职责即是“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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