田国强:十九大与全面深化改革的新使命、新任务

选择字号:   本文共阅读 454 次 更新时间:2018-09-03 20:53:31

进入专题: 十九大   全面深化改革   现代化经济体系  

田国强 (进入专栏)  

   解决结构性不平衡的根本出路,在于按照十九大的精神,贯彻五大新发展理念,建立现代经济体系,以此推动质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。细节决定成败,改革方式极其重要,需要以改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革方式进行治理,既要有短中期应对的政策及过渡性制度安排,也要有长期治理的深化改革,最终建立有能、有为、有效、有爱的有限政府,实现国家治理现代化。所以,新时代全面深化改革的关键任务是提供制度基础的改革。由此,十九大报告对于制度性改革提出了明确要求,要“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。

  

   新时代全面深化改革的三大重点目标任务

   基于以上认知,笔者认为,新时代全面深化改革的关键任务是提供制度基础的综合性改革,应统一到十九大报告提出的“以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”和“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”上来。这两段话正好对应经济包容性、国家依法治国能力和政府执行力、社会的包容性和谐性的提升。

   因此,深层次制度改革有三大重点目标任务:一是形成具有包容性的现代化经济体系;二是提升国家依法治国能力和政府执行力;三是建立良好的社会规范和秩序及和谐有效的社会治理体系。美国麻省理工学院阿西莫格鲁和哈佛大学罗宾逊两位教授在《国家为什么会失败》一书中有一个观点,就是强调包容性经济制度对经济增长的重要性,笔者同意这个观点。包容性经济制度是经济长期增长的必要条件,任何一个国家如果不实施包容性的市场机制,在经济发展方面如果是汲取性的,肯定不行,不具有可持续性。中国历史上的文景之治、开元盛世、贞观之治、康乾盛世等时期,都是在经济方面实行了具有包容性的轻徭薄赋政策,从而促进了经济增长。

   但两位教授的另外一种观点笔者不能完全同意。他们认为,政治制度一定是民主的、自由的国家才行,仅仅看经济发展就可推断这一观点并不见得准确。中国2000多年的封建社会历史,绝大部分时期,直到1840年,中国无论是总产值还是GDP都是世界上数一数二的,但是封建王朝绝对不是民主的,也不是法治的,他们靠的是政府的权威性和执行能力,封建王朝也有很大的执行力。当今世界,无论是美国的资本主义制度还是中国的社会主义制度,尽管政治制度不同,但政府有一点却是相同的,那就是这两个国家都有很强的执行力,再加上经济上实行比较包容性的制度。正是政治和经济方面的刚柔相济,使中美两个国家都成为世界上政治经济数一数二的大国。

   由此可见,中国之所以在过去十几年来取得很大的成就,正应了小平同志所说的“发展是硬道理”和“压倒一切的是稳定”。当然,中国的封建王朝,由于没有解决长治久安的稳定问题,朝代反复更迭,每一次变更都导致了中华民族财产和人口的巨大损失,因此并不能说这样的封建制度是成功的。

   经济上的包容性和国家依法治国能力都说明了国家的执行力(implementability)。经济上就是人性化的激励相容性,机制设计理论就是用implementability来等价表达激励相容意思的,这是一种柔性的执行力,而依法治国能力却是一种刚性执行力。综合采用这种刚柔并济再加上包容性和谐社会理念,晓之以理、待之以利和动之以情,差不多是将一件事情办成——如国家成功的充分条件。

   因此,具有激励相容的包容性经济制度和具有依法治国能力的权威政府制度是良性发展和一个国家成功的必要条件,这一概括基本解释了古今中外一个国家、一个朝代为什么成功的原因,几乎所有国家,缺乏这两个必要条件中的任何一个,想在历史上取得成功几乎是不可能的。

   此外,从国家治理的角度看,只关注经济和政治、市场和政府,还远远不够,还要考虑社会的维度。也就是,今后一个时期,中国要建立让市场在资源配置中发挥决定作用的现代经济体系,推进中国经济从要素驱动向效率驱动、创新驱动的转变,推动质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,同时政府要有执行力,需要以改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革方式进行治理,建立有能、有为、有效、有爱的有限政府和实现国家治理现代化。有能主要是讲政府执行力的问题,有为就是政府在应该作为的地方不缺位,有效是政府行政的效能和效率的问题,这三个主要是处理好政府与市场关系的问题,以促进有效市场形成为导向,而有爱则是讲处理好政府与社会的关系问题。

  

   为什么有限政府的导向至关重要?

   有限政府,即凡是现有市场能做好的,让市场去做,市场不能做好的,政府才需要去发挥作用。这样,它的治理边界一定是有限的。如果像不少人那样反对有限政府的说法,那就必然认为政府的治理边界是无限的,由此就会造成更大、更严重的人为市场失灵,使其无法发挥好的作用,但许多过度强调政府作用的人没有充分认识到政府过位的危害性。有限政府的基本含义就是,只要市场能有效发挥作用时,就应该让市场发挥决定性的作用,只要市场失灵(由政府的缺位或过位造成),政府就应该有为去补位或去位。所以,有限政府的治理边界应该基本限定在维护和服务上,起到维护和服务的补位作用。当然,发展阶段不同,其维护和服务的内容会有很大的差异。

   人们对有限政府的作用有许多误读、误解,以为在任何情形下都能起到哈耶克描述的“守夜人”的作用。为了消除和避免这样的误读、误解,笔者在这里特别强调的是,对不同的发展阶段、不同的体制,作为有限政府,其维护和服务的具体作用、内涵和程度会有很大的不同。比如,对理想极限状态,有限政府的边界是最小的,基本就是哈耶克描述的“守夜人”的作用。然而,对现实中的经济体,如发展中国家,特别是转型经济体,市场还不是一个有效市场,这归因于两方面的失灵。如前所述,一方面是标准经济学教科书中所界定的市场本身的失灵,而政府却没有去补位,另一方面是由于政府的过位、错位所造成的人为市场失灵,而政府却没有从中抽身。这两方面原因中的任何一个存在,都会造成无法形成有效市场的后果。

   这时,政府就比“守夜人”要发挥更大、更好、更有执行力的作用,比如政府启动和主导改革,建立和完善有利于经济发展、创业创新的现代市场制度,提供提升市场功能的产业政策(称之为功能性或软性产业政策)以及提供对新兴行业和基础行业等政策(包括适度选择性的硬性产业政策)方面的支持,等等。这是由于发展过程或转轨过程中的经济体还没有形成有效市场,因此政府应该在这方面发挥更多的维护和服务作用,当然是通过制度的建立来解决这方面的问题,而不是直接干预经济。

   因此,有限政府,特别在转型过程中的有限政府和作为守夜人的有限政府,在很大程度上是不一样的,尽管它们都起到维护和服务的作用,但是内涵、目标、任务及其程度等都有很大的差别。

  

   从经济、社会、政府三方面切入,推动平衡充分发展

   十九大报告强调的是根本性改革、制度建设,新发展理念和思想、产权制度改革、要素市场流动,没有任何地方论及产业政策。更加强调的是真正让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,以市场化、法治化的结构性改革来同步解决做什么、谁去做、怎么做的问题,坚定不移地继续推行松绑放权、让市场化制度化和有限政府职能的改革才是关键。同时,改革还需要社会自治理的加强。深化改革必须是综合性的,全面性的,因此需从经济、社会和政府三方面综合治理。

   首先,提升经济包容性是中国经济发展驱动转型的需要。要素驱动已经无法支撑中国经济的可持续发展,目前,效率驱动在很大程度上已经成型,但创新驱动还做得远远不够。创新主要靠谁,靠民营企业,靠企业家精神。中国新四大发明中,除了高铁之外,支付宝、共享单车和网购都是民营企业的创新成果。事实上,20世纪20、30年代国内曾经涌现一大批享誉全国的知名企业家,如火柴大王刘鸿生、面粉大王荣宗敬、棉纺大王穆藕初、化工大王吴蕴初、永安百货的郭氏兄弟,等等,无不是行业里的翘楚,无论是在技术还是管理方面都有很大的创新,在全国具有旗帜性、标杆性的影响力。值得注意的是,这些都是民营企业的企业家,在国有企业中很少出现具有冒险和创新精神的企业家。

   十九大报告首次引入民营企业概念,指出“要支持民营企业发展,激发各类市场主体活力,要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。那么,财政如何支持民营经济发展?建议从以下几方面着手:(1)降低民企过重的税费负担(放水养鱼),这一点在美国大规模减税方案即将通过的当前显得尤为重要;(2)提供公共基础设施与服务(包括基础研究、交通设施、网络设施),这比制定倾斜性的产业政策更加重要,影响更长远;(3)支持民企创新平台建设(科技是第一生产力);(4)降低个人所得税税率(有利于吸引高薪人才回国服务);(5)支持人才引进(人才资源是第一资源,积极鼓励和支持引进高层次人才)。

   在助力民企发展的同时,要深化国有企业改革。十九大报告提出,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强、做优、做大,有效防止国有资产流失。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。在提法上,这里有一个很大的转变,以前谈要做强、做优、做大国有企业,现在转变为做强、做优、做大国有资本。这体现了从管企业到管资本的思路转变,无疑是正确的。

   其次,增强社会自治理是中国社会和谐有效治理的需要。在社会治理方面,中国要朝着法治化、智能化、精细化的路子上走。所谓法治化,就是要着力构建法治社会,善于运用法治思维和方式来解决城市社会治理顽疾;智能化,就是要着力推进智能社会建设,善于运用大数据、云计算等信息技术手段来提高社会治理水平;精细化,就是要在破解街道、社区的“最后一公里”难题方面,善于更精细的制度设计与执行。当然,笔者更想强调的一点是,政府不应也不能把所有社会治理的职能都揽于一身。十九大也明确提出,要“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

   国际经验表明,社会可以作为平衡和控制政府与市场之间张力的关键要素,社会组织在协调各方利益、共享公共资源、促进公平正义等方面可以对政府形成很好的补充和替代作用,这就要求政府从具体的、微观的社会管理环节中抽身出来,将自身管不好也管不了的领域交给社会组织来自我管理,同时也要求政府转向社会治理,更多地依靠制定明确的规则、采取一定的措施让公众参与社会公共政策的讨论,充分反映自身的意愿和诉求,确保政府决策的科学、民主、公正和激励相容,夯实公正的公共利益基础,使之成为社会发展的润滑剂和催化剂,减少社会摩擦,降低发展成本。

   第三,提升政府执行力是中国国家治理现代化的需要。政府如果没有执行力,再美好的愿景、再前瞻的规划、再详尽的方案,都只能是停留在脑海和纸面,无法真正得到落实。许多国家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或“塔西佗”陷阱,与国家强制力的阙如有很大的关系。十九大提出了具有重大历史性意义的新时代、新使命、新征程的论断,以及全面建成小康社会、基本实现现代化,再到全面建成社会主义现代化强国的新“三部曲”宏伟战略安排和一系列基本战略方针,这一切的实现,都需要政府的执行力,而不只是停留在文件中和口头上。当然,执行力与权力的合理配置也是紧密相关的,国家治理需要在权力下放方面有所考虑,没有权力匹配的执行是机械的。与此同时,政府的执行力又是建立在政府职能得到准确定位基础上的,以有能、有为、有效、有爱的有限政府定位来考察,国家强制力的提升离不开三要素:法治、执行力、民主监督。

   其一,法治的首要作用是对政府行为的规范和约束,其次才是对市场经济个体的规范和约束。一个好的法治环境,可以支持和增进市场,真正让市场发挥资源配置的决定性作用,而政府只是起到维护和服务的作用,只有这样,才能最大限度地压缩权力寻租腐败的空间。

   其二,要增强改革的执行力和发展的驱动力,则必须从法治、激励和理念三个维度推进综合治理,特别是要发现和培养改革发展的开拓良将,将那些不唯上、不唯书、只唯实,敢闯、敢试、敢为人先的人放在重要岗位上或一把手的位置上,使之成为一个个改革发动机。

   其三,没有民主监督问责,没有责任边界的划定,没有社会和媒体的监督,这样的政府治理体系将是涣散失效的。中国还需要高质量的量化指标作为目标,否则就没了努力方向,也无法对官员加以问责,从而官员也就没有动力关注发展,推动改革,也不再勇于创新。】

  

   田国强,上海财经大学经济学院院长,教授,博导,美国德州A&M大学终身正教授,教育部首批人文社会科学长江学者讲座教授,中组部首批“千人计划”入选者及评审专家,研究方向为经济理论、数理经济、机制设计、转型经济,主要著作有《高级微观经济学》《Advanced Microeconomic》《China's Reform:History,Logic and Future》《China's Education Reform:Philosophy,Strategy and Practice》等。

   (本文刊于《中国特色社会主义理论》2018年第5期)

  

  

进入 田国强 的专栏     进入专题: 十九大   全面深化改革   现代化经济体系  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/112093.html

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网