熊光清 钟园园:多中心协同治理在社区治理中的作用

————以湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验为例
选择字号:   本文共阅读 238 次 更新时间:2018-08-28 00:45:29

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熊光清 (进入专栏)   钟园园  
牵头起草的文件和工作守则为业主委员会建设奠定了坚实的基础,进一步增强了业主委员会自治的合法性。全区编印了《业主委员会成立流程图》、《业主委员会管理的统一标准》、《业主委员会工作指导手册》,从资格认定、组建标准、组建程序、工作规范等入手,对业主委员会的选举制度、议事制度、主要职责和资料备案等作出了严格的规定。在小区业主委员会运作过程中,各街道又因地制宜,相互借鉴,分别推出了符合本社区情况的“社区协商议事会工作办法”或“协商五步工作法”,有的还建立了民主议事厅,通过民主协商的方式,解决了小区内大量的老大难问题,居民的生活得到极大的改善。

   第二,重视业主委员会的自治作用。以业主委员会为载体的社区治理,必须发挥社会自身的主动性,充分尊重小区居民的意愿,政府不能大包大揽。但是,也不能把业主委员会建设和小区自治放在一边不管不问,应发挥党、政府、市场与社会的共同作用,把社区治理真正做好。西陵区业主委员会在各小区100%组建在全国中等城市中非常罕见,其组建之快令人惊叹。这缘于外在影响和内在动力的结合。外在影响表现在,典范小区率先落实到位,各小区互学互通,很快在全区铺开。内在动力在于,业主委员会是社会发展倒逼产生的“草根”组织,表达的是广大居民的诉求,关系到居民的切身利益。

   业主委员会建设和小区自治积极创新,在各层次多领域建立协商议事平台,创新社区治理模式。西陵区以“社区协商议事会工作办法(试行)”和“协商五步工作法”为基础,探索协商民主操作细则,有些业主委员会建立了网络协商平台,不断完善协商议事的机制和程序,深化居民协商议事制度,使之科学化、制度化、规范化。业主委员会的这些举措有利于畅通协商渠道,明确协商内容,扩大协商主体,丰富协商形式,规范协商流程,落实协商成果。许多业主委员会还创立了自助管理物业新模式。在108个没有物业的杂居小区,新组建的业主委员会拥有合同发包权,在业主大会的监督下,业主委员会可以与不同的劳务公司签订合同,购买保安,保洁等服务。这改善了以往物业与业主矛盾对立的局面,以市场为导向更合理地配置资源。

   在解决实际问题中,业主委员会表现出强大的动员、组织、商议、决策、众筹、实施能力,工作效率非常高。从大型设施维修问题中就可发现这一点。在新世纪小区,旧电梯一度因质量问题停运。业主委员会接手后一方面坚决执行电梯停运告知书,确保人身安全,并积极咨询检测部门和行业主管部门,寻找合适的电梯维护公司;另一方面安抚业主情绪,帮助高层老年住户购物,建立微信群,及时发布电梯维护进展,让小区居民放心。最后,小区居民通过投票决定众筹资金更换新电梯。业主委员会在老旧小区的停车位规划中表现得非常有效率。近年来,许多小区私家车急剧增长,停车位非常紧张。一些小区业主委员会联合物业公司启动整治小区环境工程,从而新增了一些停车位,缓解了这一矛盾。

   第三,调动公民个人,特别是小区中热心人士和优秀党员的带头作用。业主委员会是让社区人回归的理想平台,它有利于实现“人人参与、人人共享”的社区治理目标,实现小区的“善治”。这当地的社区治理中,公民个人发挥了举足轻重的作用。

   我们通过对西陵区12个业主委员会的调研发现,这些业主委员会的主任一般由民间有影响力的人士担任,他们大多家境殷实,具有较高的社会信誉和社会地位,拥有一定的社会资源和管理技能,具有领导能力和人格魅力,一些人是政府官员或企业管理层的离职人员。例如:嘉铭小区的业主委员会主任已移居外地多年,在基层党支部的动员下,主动回归小区,担任这一职务。她动员小区居民齐心协力彻底改造老旧小区的面貌,一方面多次与小区居民沟通,重新规划停车位,修理小区大门,种植社区花卉;另一方面通过多种渠道筹集资金,委托物业公司实施改造工程,短短一年,小区面貌发生翻天覆地的变化。这样,实现了小区和物业公司的双赢。

   业主委员会的成功运作离不开优秀党员的示范作用。“党员闪光行动”、“支部建在小区上”、“小区党员亮身份”、“党员责任区公示”等多项举措都意在延伸党组织触角和工作视角,有力监督了基层党员的行为,充分发挥基层党员的先锋模范作用。例如:在龙腾佳苑小区,业主委员会主任是一名退休的老党员,原物业公司“推拉拖”的工作作风使得小区乱象多年得不到治理。在他的呼吁下,小区驱逐了原有的“不作为”物业,聘请了在党建和公司运行方面都十分规范的“红色物业”,还新增几十个停车位,开辟了协商议事厅,建立了未成年人活动室等多个功能厅,他还带领业主委员会对小区的流动人口进行定期核查,对出租转售的房屋严格备案,使小区环境得到了很大改善。

   第四,党、政府、市场与社会协同推进,共同促进业主委员会建设和小区自治。在调研中,我们发现,宜昌市西陵区社区治理成效显著缘于多个力量的联合,缘于党、政府、市场、社会之间协同作用的发挥。

   一是党建带动,坚持支部建在小区上和“党员责任区闪光行动”。划分出党员责任区5179个,发动6837名党员在8小时以外引领所在小区居民参与社区自治。党员参与工作地和居住地双重组织生活,以党员身份为突破口打破了小区内业主在职业,籍贯和其他身份混杂的局面,有效引导自治,这是草根型、自发型和放任型自治组织难以企及的。

   二是政社联动,创新政府、社区、业主委员会协商机制。对于业主委员会和社区协商无果的问题,逐级向上级提交,由区、街、社区三级协商解决。

   三是利益驱动,统筹兼顾政府、街道、社区、业主委员会、物业、社会组织和开发商等七方利益。政府向社会组织购买服务,街居落实老旧社区改造,整治民生工程,业主委员会实现业主利益最大化,物业借助业主委员会平台改善与业主关系,提高服务质量。

   四是资金撬动,采取“财政资金、辖区支持、业主缴纳”相结合的方式,力求用财政小资金撬动社区大投入。业主委员会能充分调动各种社会力量,积极争取政府专款或企事业单位捐赠。在政府财政资金投入不足的情况下,一些社会组织的资金支持起到举足轻重的作用,个别小区成功获得企事业单位、社会团体、个人和外资等多种形式捐赠,从而促进了小区公益事业的发展。在调研中,作为老旧小区典型的长途客运站小区业主委员会通过多次沟通、协调、申请,争取到宜昌交运集团先后十余万元投资,小区面貌得到较大改善,成为老旧小区翻新的典型。其他小区业主委员会也以“生态市民建设”、“基层协商民主”等为主题,争取到部分社会资金的支持。

   2.宜昌市西陵区社区治理的成效

   经过治理,西陵区小区环境大为改观,社区面貌发生了可喜的变化。其治理成效主要体现在以下几个方面。

   第一,实现了小区自治。小区以业主委员会为载体,组织居民开展停车管理、绿化美化、环卫整治、治安巡逻等活动,引导居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,小区停车、环卫、治安等“城市病”得到了有效缓解或治理。

   第二,加强了基层民主。小区以业主委员会为抓手,加快推进基层协商民主,采取“2+N”[③] 等方式协调解决小区的社会矛盾纠纷和个性化诉求。对于争议较大的,无法通过协商解决的问题,由业主委员会组织投票,根据投票结果,依据少数服从多数原则做出决策。一个有利于发挥居民主体作用的组织平台搭建起来了,居民自治意识不断增强,小区管理更加规范,小区环境明显改善,社会力量得到了充分调动。

   第三,提升了小区文化。小区以业主委员会为纽带,发动居民参与文体活动,改善邻里关系,优化社区文化,深化“生态市民”建设,引导居民参与治安巡逻,组织文艺汇演等活动。

   第四,提高了法治水平。小区围绕“业主委员会依法组建运行、业主委员会助推法治小区建设、小区法治文化氛围营造、提高业主法治素养”等方面开展系列活动,不断提高社区治理的法治水平。在一些新建小区,在业主委员会的组织和有序管理下,居民与物业公司的纠纷和矛盾也逐渐减少。

   第五,加强了基层党建。将支部建在小区上,以小区业主委员会为原点,延伸党的组织触角和和工作视角,实行小区党员亮身份,并设立了党员责任区公示牌。这些举措有力监督了基层党员的行为,更好地发挥党员在小区的先锋模范作用。

  

   四、湖北省宜昌市西陵区社区治理中存在的问题及进一步讨论

   多中心协同治理模式强调“多中心”与“协同”,这两点在治理领域具有共同性,但是,多中心中的各治理主体具体作用如何体现?多中心治理的协同作用如何发挥?在不同地区和不同领域,并非完全相同,而是各俱特色。在本案例中,多中心治理主体围绕业主委员会进行协同,协同作用的落地在于业主委员会发挥了重要作用。这是本案例表现出得非常重要的一个特点。

   城市社区治理如何发展,首先遇到的一个问题就是治理单元和治理载体的问题。从现实情况来看,以业主委员会为主要载体的社区治理在一些地方逐步发展起来,这具有一定的必然性。许多地方在业主委员会建设和小区自治方面做了有益尝试,有些地方进一步探索了“社区——小区——楼栋”三级社会自治体系。小区是天然的治理单元,以业主委员会为载体的小区自治是实现社区治理的有效路径,有助于落实城市的基层群众自治,也有助于形成现代政治文化和有效的社会资本。可以说,推进社区治理要坚持党、政府、市场与社会的协同推进,并促进业主委员会建设和小区自治;同时,要在各层次建立协商议事平台,创新社区治理模式。

   西陵区各小区业主委员会扮演了法定代表人,小区奉献人,实事领办人,矛盾化解人和自治探路人等角色,在实现小区居民自治,扩大基层民主,改善人民群众生活,加强基层党建方面发挥了巨大的作用。其业主委员会能够发挥作用的一个重要原因在于,小区业主委员会在机构设置上将所有权和管理权分离,业主委员会由业主大会选举产生,执行业主大会的决议,接受业主大会的监督。一旦业主委员会不能有效地代表广大业主的利益采取行动,业主大会有权罢免现任业主委员会成员,而选举新的业主委员会。值得注意的是,业主委员会与其它分权型组织不同,它具有某种程度的“议行合一”特征,业主委员会的成员与非业主委员会成员的业主具有共同的利益,虽然后者具有监督、罢免的权力,但两者同属一个利益共同体。归根结底,业主委员会不同于其它组织,它是社会发展倒逼产生的自治性组织,民主不仅是它赖以生存的环境,也是它核心价值的体现。

   当然,以业主委员会为载体的社区治理仍然面临一些问题,亟待破解。以西陵区为例,其业主委员会的发展有许多问题值得重视。

   第一,业主委员会工作的规范化问题。业主委员会是一个新兴的社会组织,它的治理对象是一个以产权为根基的生活共同体,功能不宜过多,任务不宜过重。尤其是目前资金、人员严重不足的情况下,必须确保社会和谐。业主委员会的运行过程目前还不统一,未来应该制定业主委员会标准化工作流程,明确其权责,确保程序合法、资料完备,实现备案率100%,全面推进居民自治制度化、规范化和程序化。

第二,业主委员会的组建问题。业主委员会往往在其组建阶段就面临不少问题,组建过程并不顺利。各小区在组建业主委员会过程中主要遇到了以下几种困境:(1)对成立业主委员会必要性认识不够。物业型小区业主因对居住环境要求较高,成立业主委员会的意识较强,但在杂居型小区,这种意识明显较弱。(2)自发参与组建工作积极性不高。业主委员会属于业主自治组织,提供的服务具有公益性质,一般没有报酬,加之需要投入大量的时间和精力,或担心个人信息泄露,很多业主不愿参与竞选。一些非候选人认为业主委员会组建流于形式,因而不置可否。(3)开发商和物业公司不配合,他们担心业主委员会的成立对其不利,(点击此处阅读下一页)

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