熊光清 钟园园:多中心协同治理在社区治理中的作用

————以湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验为例
选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2018-08-28 00:45:29

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反映了人类社会的自发秩序。这种秩序貌似杂乱无章,实际上是和谐有序的。”[5]136可见,多中心所言的自发秩序与协同学所讲的自组织和自发秩序非常相通。将多中心治理与协同治理统合起来,能够提炼出一种新的治理模式,即多中心协同治理模式。这一模式消除了单一中心治理存在的局限性,解决了治理主体的多元化问题;又提出了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调发挥多元治理主体之间的协同效应,因而具有较强的可行性。

   严格地说,多中心、协同都是治理的应有之义。强调多中心协同治理,在于与其他不同形态的治理模式相区别。

   第一,在多中心协同治理中,不同治理主体的作用是不同的,能力也存在差异,但是,应当发挥各个治理主体各自的作用,并不过于强调或重视某一治理主体的作用,而忽略或轻视其他治理主体的作用。反过来讲,就是,某一治理领域,可能正是因为没有发挥某一实力有限的治理主体的作用,导致不能形成协同效应,不能达到理想的治理效果。在治理实践中的表现就是,差了某一环节或者某一要素参与,就不能达成较好的治理效果。

   第二,在多中心协同治理中,协同(synergetic)的含义是协同学(Synergetics)意义上的,与一般意义上合作治理、网络治理中讲的多个治理主体之间的协作或合作等关系不是同样的含义。各个治理主体在治理过程中,各自发挥不同的作用,相互合作、协调、竞争、博弈,形成合力,达成协同效应(synergetic effect),从而实现社会的有序发展;这种协同效应并非单一治理主体作用的简单相加,并且其作用大于单一治理主体作用的简单相加,特别重要的是,协同效应的结果是无序走向有序。可见,协同包含着治理所要达成的理想效果。

   多中心协同治理在中国治理实践中已经有大量探索,只是在理论上没有进行有效的归纳和提炼。下面通过湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验对此进行分析。

  

   二、湖北省宜昌市西陵区社区治理面临的问题与具备的条件

   为了深入了解社区治理的情况,笔者之一作为中央党校政法教研部调研组成员于2017年8月赴湖北省宜昌市西陵区进行了专题调研。通过调研,我们发现,西陵区社区治理表现了多中心协同治理模式的特征,而且,在这一治理过程中,特别注重发挥业主委员会的作用,使业主委员会成为多中心协同治理作用的落地点,这样,这一治理经验又表现出一定的独特性。

   宜昌市西陵区面积89.9平方公里,常住人口近60万,下辖6个街道办事处、1个乡、1个经济开发区,是宜昌市的政治、经济和文化中心,也是宜昌市的老城区、中心区和核心区。与经济发展伴随的是,这一地区社会治理出现了许多新情况和新问题,人民群众对美好生活的要求更高,而当地复杂的社会关系和落后的基础设施难以解决这些新问题,满足这些新要求。近年来,西陵区根据基层治理的新形势,提出“以人民为中心,依靠社会建设强起来”的理念,探索在社区治理中培育新的社会组织、构建新的社会关系、创新社区治理新的结构。该区提出了着力打造“社会建设国家典范”的目标。2016年大力推进“业主委员会组建100%覆盖工程”,创新社区治理的新支点和新路径。截至2017年6月5日,全区277个小区已经全部成立业主委员会,组建率达到100%。

   1. 以居民委员会为载体的社区治理面临的问题

   当前,不少地方社区治理面临着一系列难题,很大程度上制约了社区治理质量的提升。宜昌市西陵区社区治理也曾面临一系列难题。

   第一,辖区人口多,居民组织难。该区的人口比较多,并且小区结构和利益关系非常复杂,要把这些不同背景、不同诉求的人组织起来,让他们参与到社治理中来,难度可想而知。同时,社区里居住着大量的“单位人”,他们的生老病死主要由单位管理,与社区本身没有太大关联,社区对这部分人的号召力更弱。一些小区关注和参与社区的人主要是老年人和流动人口,他们主要是没有别的参与和表达渠道,因而倾向于依靠社区解决问题。

   第二,行政性强,自治性弱。目前社区居民委员会对政府的依赖性较强,作为政府“下属部门”的角色比较明显,居民委员会难以自主开展工作。政府部门随意给居民委员会分派任务的情况没有改变,“把工作落实到社区”变成了“把工作分配到社区”,居民委员会疲于应付政府的各项任务,政府的强制性方式遮蔽了居民委员会的自治性,社区居民自治的属性没有较好体现出来。

   第三,社区资源有限,解决问题难。许多地方的居民委员会处于“三无”状态,即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费,严重地影响了居民委员会的正常工作。大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是靠街道办事处的拨款勉强维持日常开支。同时,居民委员会的干部大多数是老年人,年轻人不愿意做居民委员会的繁琐事情。这导致居民委员会解决问题的资源有限、能力不足,对社区成员的吸引力不足。以上这些问题,导致社区成员对社区治理的参与性严重不足,部分居民对社区的认同没有形成,参与社区事务的积极性不高。

   2.当地小区适宜作为社区治理的基本单元

   小区是城市的细胞,规模适度,是城市居民集中居住、生活的基本社会单元,是天然的自治单元,是实现社区治理的理想载体。它既是一个地缘共同体,也是一个产权共同体,还是一个生活共同体。小区里的社会治安、环境卫生、设施条件、文化氛围等与每个居民的生活息息相关,以小区为治理单元更能调动治理的积极性。这样的规模比较适度,既能推动小区居民的有效参与,又能降低内部组织成本。可以说,以小区和业主委员会为单元,能够更为精准地完善党的领导、政府主导、多方参与、共同治理的治理格局,真正解决“治理赤字”的问题。

   正是看到小区在社区治理中的特殊地位,许多地方大力推动探索以业主委员会为载体的社区治理。例如,宜昌市西陵区以住户家庭为原点、以小区为单元,以社区、街道为纽带,实施“业主委员会组建100%覆盖工程”,让市民有效组织起来,广泛开展民主协商,全面推进社区治理。由于保障有力、措施到位,西陵区的社区治理效果显著,主要表现为居民自治意识增强,小区管理更加规范,社区环境明显改善,社会力量得到充分调动等。

   同时,以业主委员会为载体的社区治理有助于推动现代公民文化和社会资本的生成。业主委员会是由物业管理区域内业主选举产生的自治性组织,代表业主利益,执行业主大会的决定,它的主要职能就是负责管理小区事务。通过业主委员会的组织平台,小区治理更加规范化、制度化。尤其在意见收集、议题协商、决策制定、执行监督等环节中,居民参与广度和深度大幅提高。小区治理的成功经验又进一步促进居民之间的互相信任,增强居民的自律意识,形成小区治理的良性循环圈。此外,社区与业主委员会是工作上的指导关系,而不是行政关系的延伸,业主委员会的“草根”特色更强,自治空间更大,更有利于培育公民文化。相比较之下,社区居民委员会作为政府“下设机构”的结构功能定位使它难以承担过多的居民自治事务,而一旦脱离了居民自身事务,就难以形成有效的居民参与空间。保障居民的合法权益是基层群众自治的基础性目标,提升居民的公民素质、形成健康的公民文化也是基层群众自治的重要成果。

   3.当地小区居民对以小区为单元的治理认同度较高

   从目前来看,以业主委员会为载体的社区治理具有良好的效果,小区居民对此有较高的认同度。笔者等人在西陵区调研期间随机发放了调查问卷,将各类小区常见问题列成清单,请被调查者选择遇到这些问题时,更倾向于求助于业主委员会,还是居民委员会?此次调查共计发放问卷500份,回收有效问卷491份。将回收问卷数据汇总后,得到图1的结果。

   从图1中可以发现,在油烟排放和安装充电桩事项上,居民更倾向于寻求居民委员会的帮助。通过访谈了解到,小区的沿街饮食店是油烟污染的主要源头,而饮食店整顿往往需要居民委员会出面,协同环保部门共同解决。安装充电桩同样需要社区乃至更高层面的统筹规划,很难由业主委员会单方面实施。在治理垃圾问题上,求助于业主委员会和居民委员会的倾向接近。一些访谈者表示,居民委员会在环境卫生和安全保障专项整治工作中,由于行政的力量能发挥比较有力的作用,尽管其工作特性表现为波段性和突击性,但还是得到了小区居民的认可。在其他事项上,求助业主委员会的概率都明显高于居民委员会。

  

   图1 小区居民对业主委员会和居民委员会求助倾向比较

   事实上,业主委员会在许多方面的表现确实优于居民委员会。在访谈中了解到,业主委员会组织民主议事活动频率更高,居民委员会相对较低。居民委员会在上级指示的重点小区改造工程中发挥主要作用,在邻里矛盾爆发并升级后能出面积极协调,在专项检查活动中也积极监督指导。但相比较业主委员会,它所涉及管理的小区事务面较窄,业主委员会在所列常见小区问题中都有涉及。67.5%的居民表示找过业主委员会,90%的居民认为向业主委员会反映的问题基本得到解决,95%的居民认为有必要成立业主委员会。对流动人口的管理方面,业主委员会的作用也非常有力。在西陵区,我们调查了6个小区的业主委员会,它们负责对小区居住者信息变更进行备案,从而极大地保障了小区居民的安全。此项工作需要大量时间和精力,业主委员会无疑比居民委员会更胜一筹。正如一些小区居民所言:“现在,小区有了业主委员会,我们自己当主人,有人理事了、有地说事了、更有法干事了,幸福来得太突然了!”

  

   三、湖北省宜昌市西陵区社区治理的方式和成效:从多中心协同治理角度进行考察

   湖北省宜昌市西陵区在社区治理中,注重发挥党和政府的引领和协调作用,重视业主委员会的自治作用,调动公民个人,特别是小区中的优秀党员的带头作用,党、政府、市场与社会协同推进,共同促进业主委员会建设和小区自治,从而使社区治理取得了很好的成效。这一治理模式具有多中心协同治理的特征,具有一定的典型性。

   1.宜昌市西陵区社区治理的方式

   第一,发挥党和政府的引领和协调作用。2015年8月,宜昌市委、市政府下发了《关于加强社区治理创新的若干意见》的文件,这是深化宜昌市社会治理和服务创新特别是社区治理创新的纲领性文件,文件明确了推进社区治理创新的总体要求。同时,宜昌市委、市政府积极推进社区自治试点工作,创新社区运行机制;大力推进社区服务平台建设和社区综合服务信息系统建设,健全社区服务体系,积极推进社区服务平台建设。宜昌市西陵区委、区政府将社区自治作为深化社会管理创新“宜昌经验”的新着力点,为宜昌争创“社会建设国家典范”发挥了引领作用。

   西陵区党委高度重视各小区业主委员会的组建。经过一年半的时间,全区的小区就实现了业主委员会的全覆盖。业主委员会的建设亦是党建主导,各级党组织各尽其责,提出了很多新理念。“支部建在小区上”、“小区兼职党支部书记”、“党员双重堡垒”、“红色物业”等都是基层党建的重要创新。这些设计和创新进一步夯实了党领导下的社区治理工作。相比较以往的“支部建在社区上”,小区党支部的运作更加高效灵活,与居民间的互动性也增强了,体现了治理末梢的明晰化。按常理,党员只属于自己所在单位支部管理,而“小区党员双重堡垒”促使党员在单位内外都必须加强党性,行为规范更加自律,在小区里起到了良好的带头和示范作用。此外,通过党组织来引导其他小区社团组织的活动,思想政治工作有了强大的组织保障。

西陵区各小区业主委员会的成功组建也离不开政府依法推动。首先,区政府反复调研,(点击此处阅读下一页)

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