弗朗西斯·福山:为什么民主的表现如此糟糕?

选择字号:   本文共阅读 889 次 更新时间:2018-08-10 22:25:46

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弗朗西斯·福山  
创建现代国家的动力不是来自信息灵通的、被动员起来的公民所施加的底层的压力,而是来自精英的压力,其原因通常是为了国家的安全。查尔斯·蒂利的名言——“战争缔造了国家,国家导致了战争”——所总结的不仅仅是欧洲许多早期现代国家的经验,而且也是中国在春秋战国时期的经验,它导致了在公元前3世纪秦国统一中国的过程中,一个非人格化的国家的出现。

   同样,几乎没有证据表明,当前的援助者和非政府组织通过提高透明度和问责来促进善治的努力给国家的绩效带来了明显影响。一种理论认为,有关政府绩效的信息的可获得性的提高与政府最终产出的质量之间应该存在相关性,而这种理论依赖于许多极其大胆的假设:公民会为糟糕的政府绩效担忧(与之形成鲜明对照的是,公民满意于从基于种族的庇护关系这样的行为中获益);他们能够在政治上组织起来以向政府施加压力;国家的各种政治制度通过使政治家负责的方式准确地将底层的想法传达给政治家;最后,政府确实有能力像公民所要求的那样展开运转。

   国家现代性与民主之间关系的真实历史远比当代理论所认为的要复杂得多。依据最先由马丁·谢弗特建立的理论框架,我曾在其他著述中指出,民主(依据选举权的普遍程度来衡量)和国家现代性的建立顺序决定着政府的长期质量。如果现代国家在扩大选举权之前就得以巩固,那么它通常会成功地存续到现代;如果民主化的开启是在国家改革之前发生的,那么结果往往会导致广泛存在的侍从主义。在美国这一最先将选举权授予所有白人男性的国家,情况尤其是如此,它接着创建了世界上第一个侍从主义泛滥的政治制度(在美国历史上,它以分赃制度或庇护制度而闻名)。在19世纪的美国,民主与国家质量之间明显是不一致的。其原因在于,在收入和教育水平低的民主国家,比起纲领性的公共政策方面的承诺,个人化的选民动机(侍从主义的本质)更有可能动员起选民,促使他们参与投票。

   不过,这一状况因经济发展水平的提高而发生了改变。通过个人的报酬来收买高收入的选民变得较为困难,而这些选民更加关注纲领性的政策。此外,发展水平的提高通常是由市场经济的发展所推动的,而市场经济带来了在政治领域之外实现个人发家致富的其他途径。

   虽然在人均收入水平低的情况下,民主是侍从主义的驱动力,但是随着国家变得更加富裕,民主也可能会开辟一条形成高质量政府的道路。美国再次成为例子:到了1880年代,美国快速从农业国家转变为城市化的工业国家,通过铁路这样的新技术紧密结合成一个巨大的大陆市场。经济的增长推动了新的经济行为者的出现——城市专业人员、一系列构成更加复杂的商业利益群体、更加普遍存在的中产阶级——他们渴望质量更高的政府,并且与现存的庇护制度不存在任何密切的利害关系。底层运动使得《彭德尔顿法案》能够在1883年获得通过,该法案确立了联邦政府人员应择优录取的原则,其后的总统,如西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊大力推动了这一原则的实施。在这之后,党魁和政治机器继续繁荣了数代人的时间,但是到了20世纪中期,由于意志坚定的政治运动的发起,它们逐渐在大多数美国城市销声匿迹。如果印度和巴西这样的当代民主国家想要解决庇护关系和腐败问题,它们也必须遵循类似的路径。

  

强制执行的必要性

  

   不过,美国拥有一个重要的优势,这是当今许多新兴民主国家所缺少的。美国长期拥有强大的警察力量,能够强制执行其所通过的各项法律。这种能力起源于普通法,普通法是美国在殖民地时期从英国继承而来的,并且在美国独立之前就实现了良好的制度化。美国各级政府长期维持着相对强大的警察力量,以便对不同政府层级所发生的犯罪行为进行起诉、审判和定罪。对法律的合法性的强大信念支撑着这种强制力,因而它在大多数地方转变成了真正的权威。强制执行的能力属于国家能力与法治相重叠的领域,它在处理腐败这样的问题时至关重要。国家官员的行为依赖于动机——不只是要因其工作而获得充足的报酬,还包括惧怕因触犯法律而受到惩罚。在非常多的国家,人们不纳税,官员收受贿赂,因为违法者被判刑入狱的可能性微乎其微。

   格鲁吉亚近期采取的最引人注目的举措之一就是要提升公共部门的绩效,而有效执法对于这一举措的成功至关重要。在2003年玫瑰革命后,米哈伊尔·萨卡什维利的政府在多个领域对腐败进行打击,抓捕有问题的交通警察,处理逃税行为,对被称为“律贼”的犯罪团伙实施的普遍的犯罪行为进行打击。虽然其中一些举措是通过提高透明度和采取正向激励(例如,在网上公布政府的相关数据,大幅提高警察的薪水)来展开的,但是有效执法依赖于新的警察系统的创建,这一新的警察系统所做的事(包括逮捕前高官和商人)都得到了广泛报导。到萨卡什维利政府任期结束时,得到提升的警察力量在许多方面被滥用,其所触发的政治反弹导致了毕齐纳·伊万尼什维利和格鲁吉亚梦想党的胜选。

   这种警察力量的滥用不能掩盖国家的强制力在实现有效执法方面的重要性。控制腐败需要人们对于行为的规范性预期(如果我周围的所有人都在收受贿赂,那么如果我不参与其中,则我就像是一个傻瓜)发生整体性转变。在这种环境下,比起良好的意图或者经济动机来,惧怕是一种有效得多的激励因素。在玫瑰革命之前,格鲁吉亚有着前苏联最腐败的地方之一的名声。现在,通过大量治理措施,它已经成为最不腐败的地方之一。我们很难找到一个没有行使大量的强制力却得到有效治理的政治体的例子。当代各国政府试图通过提升透明度和问责来促进善治的各种努力,如果不同时加上强化执法能力的举措,则最终必然走向失败。

   在《变化社会中的政治秩序》中,亨廷顿指出政治的发展往往跟不上社会动员的脚步,从而导致政治混乱。相应地,国家制度也可能跟不上民主制度的发展。

   这一结论对于推行民主的方式有着重要意义。过去,人们着重强调的是通过支持民间社会组织来改善威权主义国家的民主环境,以及支持摆脱专制统治的最初的民主转型。

   不过,创建一种可行的民主制度还需要两个阶段,在这两个阶段,反对暴政的最初的动员被制度化,并转变为持续的行动。第一个阶段是将社会运动组织起来形成能够参与选举竞争的政党。民间社会组织通常关注的是狭隘的议题,其成立的目的不是为了动员选民——这是政党的独有领域。从俄罗斯、乌克兰到埃及,那些更具自由主义色彩的社会力量之所以在选举中频频失败,就是因为没能建立起政党。

   不过,第二个必要的阶段关注的是国家建设和国家能力。一旦民主政府掌握了政权,它就必须实际地进行治理,也就是说,它必须行使合法权力并为民众提供基本的服务。比起最初的动员和民主转型来,民主促进团体对民主治理问题的关注要少得多。然而,在缺少实行良好治理的能力的情况下,新的民主国家将导致其追随者的期望受挫,并使自己失去合法性。实际上,就像美国的历史所表明的,不关注国家现代化的民主化确实能够导致政府质量的下降。

   不过,这并不意味着国家现代化只能在威权主义统治的条件下得以实现。许多历史悠久的民主国家遵循的是国家建设先于民主化的顺序(亨廷顿将其称为“威权转型”),这一事实并不必然意味着这种做法对于当代世界中的国家是一个可行的策略,在这些国家,民众对民主的需求和期待要高得多。不管怎样,世界上许多国家在建设其民主制度和发展法治的同时,必须发展现代国家。这意味着,民主促进团体必须更多关注现代国家的建设,即使威权主义政府被推翻,这种关注也不能放松。这还表明《民主杂志》可以扩大其学术议程:除研究民主制度如何出现并得到巩固的大量稿件外,它也需要重新关注现代国家制度如何产生和走向衰败。

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文章来源:《国外理论动态》2018年05期

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