江利红:行政监察职能在监察体制改革中的整合

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2018-07-30 20:46:05

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江利红  
但有关效能监察职能的归属问题,各地的做法并不统一。而且,上述特殊设置的机构并非常设机构,从制度稳定性的角度来看,今后还需要探讨由常设的机构(包括新设机构或者整合至现有机构中)承接效能监察职能的可行性。

  

四、行政廉政监察应当整合为监察委员会的职能

  

   《行政监察法》第18条第1款第2项至第4项规定了行政监察机关负有受理控告检举、调查处理违法违纪行为、受理不服申诉等职责,体现了廉政监察职能。廉政监察是指行政监察机关依法对国家行政机关及其工作人员的各种腐败行为进行监督、纠举和惩戒的一种职能活动。行政监察机关针对监察对象廉洁从政工作进行检查,通过查处贪污受贿、以权谋私等违纪案件来惩治腐败行为,来维护行政纪律,促进廉政建设。[23]监察体制改革后,作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会,应当在调整的基础上纳入原行政监察机关的廉政监察职能,并将该项职能与同时纳入的其他部门的廉政监察职能进行整合。

   (一)行政廉政监察职能应当纳入监察委员会的理由

   行政监察机关被合并到监察委员会之后,其行政廉政监察职能应当纳入监察委员会。

   1.将行政廉政监察职能纳入监察委员会是国家监察体制改革的要求。此次监察体制改革所要解决的就是之前反腐败力量分散、不统一、缺乏独立性等问题,可以说,将原本分散在各个机构中的廉政监察职能进行整合是此次监察体制改革的目的。在中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中,将“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”作为深化国家监察体制改革的目标。《监察法(草案)》第1条也将“深入开展反腐败工作”作为该法的立法目的。从监察体制改革的情况以及《监察法(草案)》的内容来看,对行政机关公职人员的监察应当是国家监察的重点领域和重点对象。[24]可见,将行政监察职能纳入监察委员会与监察体制改革的精神相符合。

   2.行政廉政监察与监察委员会的性质定位相一致。如上所述,监察委员会是专职反腐败和廉政建设的国家机关,其中当然包括对行政机关公职人员的廉政监察。

   3.行政廉政监察职能更适合由外部的监督主体承担。机构合并前由行政监察机关进行的廉政监察属于行政机关的内部监督,虽然具有内部监督的经常性、全面性、过程性、具体性和动态性等优势,但由于行政监察机关隶属于人民政府,在人、财、物等方面都受制于同级人民政府,因此,廉政监察缺乏独立性和有效性。与执法监察和效能监察相比,廉政监察经常性、全面性要求并不明显,相反,监察的独立性等对于廉政监察的实际效果影响重大。从这种意义上来看,将行政监察机关的廉政监察职能纳入监察委员会后,虽然失去部分的内部监督的优势,但监察独立性的强化必将提高廉政监察的效果。相比较而言,行政廉政监察职能更适合由作为外部监督主体的监察委员会履行。

   基于以上理由,《监察法(草案)》第15条第1款将“依法监察公职人员行使公权力的情况,调查职务违法和职务犯罪”和“开展廉政建设和反腐败工作”作为监察委员会的廉政监察职能加以明确。而对于行政机关工作人员各种腐败行为的监察当然也属于廉政监察的范围,应当纳入监察委员会,成为监察委员会的职能。

   (二)行政廉政监察职能纳入监察委员会后的整合

   在将行政监察机关与其他机关合并,组建监察委员会时,并不能将行政廉政监察职能直接纳入监察委员会。由于履行职能的主体发生了变化(从内部监督主体转变为外部监督主体),而且同时纳入监察委员会的不仅仅是行政廉政监察职能,因此,在将廉政监察职能纳入监察委员会时,必须根据监察委员会的目的、性质、定位等,在监察范围、监察方式等方面对原本的行政监察职能进行必要的调整,并注重与同时合并到监察委员会的其他部门的廉政监察职能之间进行整合,建立与人大、检察院等监督主体的监督,特别是与仍然留在行政机关内部的执法监察和效能监察之间的衔接和协调机制。具体而言,需要从以下三个方面进行调整和整合。

   1.由于履行监察职能的主体发生转变而需要对行政廉政监察职能本身进行调整。如上所述,行政廉政监察的职能应当纳入监察委员会。但是,改革前后的行政廉政监察职能并不完全相同。⑴在行政廉政监察职能被纳入监察委员会之后,从原本的内部监督转变成为了外部监督,这对于监察的范围、方式等都有一定的影响;(2)行政监察机关进行廉政监察的对象包括了行政机关及其工作人员,而监察委员会廉政监察的对象仅限于公职人员,不包括行政机关,这也必然会影响廉政监察的范围、方式。为此,行政廉政监察职能在纳入监察委员会后,必须结合监察委员会的外部监督性质以及监察对象的限定性,在监察范围、监察方式等方面对其进行必要的调整。

   2.需要与同时纳入监察委员会的其他廉政监察职能进行整合。监察委员会不仅纳入了原行政监察机关的廉政监察职能,同时也承接了预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的廉政监察职能。与行政监察机关在履行廉政监察职能时可以采取的措施相比,由于同时纳入了预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门职能,监察委员会有权采取的措施种类增加了,例如可以对监察对象采取的留置等限制人身自由的强制措施以及查封、冻结、扣押、搜查等针对财产的强制措施。因此,在将行政廉政监察职能纳入监察委员会时,需要将其与这些同时被纳入监察委员会的其他廉政监察职能之间进行整合。

   3.需要与监察委员会之外的其他主体的监督之间进行衔接。监察体制改革后,国家监察与原本已经存在的党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督和舆论监督等共同构成我国的国家权力监督体系。可见,监察委员会的监察仅仅是国家权力监督体系中的一部分,与其他主体的监督之间存在着密切的关联,因此,应当注重与其他主体的监督之间进行衔接和协调。在中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》中,也要求监察委员会“建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制”。特别是对于行政廉政监察职能而言,其原本与同属于行政监察职能的执法监察和效能监察之间具有密切的关系,例如,行政机关通过执法监督或者效能监督,有时能够发现在行政执法或者行政管理过程中存在的公职人员违法违纪等问题,此时,就应当报送给同级监察委员会,由监察委员会履行廉政监察职能,调查并处理公职人员违法违纪等问题。而监察委员会在对行政机关的公职人员进行廉政监察时,如果发现行政机关在贯彻落实法律、法规等方面的执法或者效能领域的问题,也应当通知相关行政机关履行执法监察或者效能监察职能。基于这三者之间的关联性,在将行政廉政监察职能纳入监察委员会而将执法监察和效能监察职能仍然留在行政机关内部的情况下,应当建立监察委员会的行政廉政监察职能与行政机关内部的执法监察和效能监察之间的衔接和协调机制。

  

五、结语

  

   如上所述,从监察委员会作为专职反腐败工作机构的性质定位、与监察对象之间的外部监督关系、监察范围仅限于对人监察等特性及其在国家权力监督体系中的定位等方面来看,监察委员会的监察职能受到一定的限制。在今后的监察体制改革中,应当根据监察委员会的性质定位等界定其职能,注重各被合并部门职能的整合。就行政监察职能的整合而言,不应纳入原行政监察机关所具有的执法监察和效能监察职能,应当在调整的基础上纳入行政廉政监察职能,并注重与其他廉政监察职能之间进行整合,建立与行政机关内部监督等其他主体监督之间的衔接和协调机制。当然,在组织形式上合并行政监察机关等部门,组建监察委员会并整合各相关部门的廉政监察职能仅仅是国家监察体制改革试点工作的第一步。在此基础上,应当通过监察法或者监察委员会组织法立法的形式明确监察委员会的职能以及与该职能相对应的职责和履行职责的具体措施等,由监察委员会在今后的监察实践中检验并不断充实、完善其廉政监察职能,实现反腐败和廉政建设的目的。

   注释:

   本文系2014年度国家社科基金重大项目“人民代表大会制度理论创新研究”(编号:14ZDA014)、上海高校特聘教授(东方学者)岗位计划资助(编号:TP2014051)的阶段性成果。

   [1]参见张国栋:《迈出发挥监察作用的重要一步》,《中国纪检监察》2017年第13期。

   [2]参见黄武:《做好深度融合这篇大文章》,《中国纪检监察》2017年第13期;周蔚:《北京市纪委、市监察委设置17个纪检监察室》,http://beijing.qianlong.com/2017/0603/1739230.shtml,2018年3月1日访问。

   [3]参见王少伟、张磊:《国家监察体制改革步履铿锵》,《浙江人大》2017年第7期;黄武:《做好深度融合这篇大文章》,《中国纪检监察》2017年第13期。

   [4]参见师长青:《迈开步子、趟出路子——国家监察体制改革试点工作进展顺利》,《中国纪检监察》2017年第13期。

   [5]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期。

   [6]同样,组建监察委员会还涉及如何看待检察监督与现在的国家监察的关系,如何将原本的检察监督职能整合到监察委员会职能中的现实问题。对于该问题,笔者将另行撰文讨论,以下集中探讨行政监察职能的整合问题。

   [7]参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,《法学》2017年第3期。

   [8]参见姜明安:《国家监察法立法的几个重要问题》,《中国法律评论》2017年第2期;徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期。

   [9]参见秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6期。

   [10]参见监察部法规司编:《释义》,中国方正出版社2010年版,第77页。

   [11]《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》(2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过)。

   [12]参见王宝明主编:《〈中华人民共和国行政监察法〉释义与典型案例分析》,国家行政学院出版社2010年版,第135页。

   [13]参见徐景和、汪洋主编:《行政监察法条文释义》,人民法院出版社1997年版,第44页。

   [14]王岐山:《开启前时代踏上新征程》,载《十九大报告辅导读本》编写组:《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第19页。

   [15]马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2016年第6期。

   [16]检察院对行政机关执法活动进行监督,在《宪法》和《人民检察院组织法》中仅有原则性的规定,尚无明确、具体的法律依据,因此在实践中也一直存在着争议。但随着人民检察院提起公益诉讼试点工作的展开,特别是2017年7月通过修改《行政诉讼法》增设的公益诉讼(第25条第4款)条款的实施,这种监督方式得以明确和具体化。

   [17]参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,高等教育出版社2017年版,第337-345页。

   [18]参见《河南省行政效能监察办法》第2条、第4条的规定。

   [19]参见《湖北省行政效能监察试行办法》第10条、《河南省行政效能监察办法》第6条、《广东省行政效能监察工作暂行办法》第6条等的规定。

   [20]参见《昆明市行政效能监察实施办法(试行)》第7条的规定。

   [21]参见http://www.xybwb.gov.en/contents/3/460.html,2018年1月1日访问。

   [22]参见《关于成立太仓市市级机关作风效能建设及绩效管理领导小组的通知》(太委组〔2017〕56号)。

   [23]同前注[10]。

   [24]同前注[5],韩大元文。

   作者简介:江利红,法学博士,华东政法大学法律学院教授、博士生导师。

   文章来源:《法学》2018年第3期。

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本文责编:陈冬冬
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