蒋惠岭:什么是综合配套司法改革

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2018-07-15 22:17:22

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蒋惠岭  

  

   在完成了那一轮具有历史性变革意义的改革后,司法改革进入了一个新的阶段,即综合配套改革阶段。2017年7月,习近平总书记提出要“开展司法体制综合配套改革试点,提升改革整体效能。”中央深改组于2017年8月通过了上海开展司法体制综合配套改革试点的方案,党的十九大于2017年10月作出了“司法体制综合配套改革”的部署……但是,不管是理论界还是实务界,也不论是高层领导还是具体法官,他们一直都在追问一个基本的问题:到底什么是综合配套司法改革?

   为避免出现“盲人摸象”的情形,本文将从五个视角对司法体制综合配套改革进行观察,试图描绘其全貌,也为进一步推进改革提供理论支持。

   第一,从改革任务上看,综合配套改革与司法主体框架的后续完善成为下一步司法改革的主要任务。

   如果把党的十八大以来采取的各项基础性改革及相关措施当作司法改革的主体工程,综合配套改革便可喻为司法大厦的配套装修。

   司法改革的主体框架基本确定之后,虽然尚未大功告成,但它至少向我们展现了我国未来司法制度的基本轮廓。至于司法制度的各项具体内容当为何物,还要依靠相应综合配套改革的完成。司法责任制重塑了法院的内部运行模式,必将冲破审判活动“行政化”的魔咒;人员分类管理确立了法官职业化标准和管理模式,就像改造了中国司法的“基因”;司法机关人财物省级统管直击长期受人诟病的“司法地方化”问题,奠定了法治(司法)统一的基础;司法职业保障制度的落实则成为审判公正与独立的保护神。的确,要确立这样的主体框架,难度大,责任重,影响深,也最为迫切,但如同在医院里作大手术一样,手术之后的康复、调养是一个长期、耐心、精细的工作。只有干巴巴的主体框架并不能让司法制度的功能发挥出来,因此大量工作还需要在配套改革中完成。尽管绝大多数配套改革措施并不具有主导性,但改革的工作量和难度都不会小,要求也不能降低。

   另外,综合配套改革也有查缺补漏的功能。搞司法改革不是做算术题。如果某些制度的问题还没有显现出现,改革者便无法决定要采取什么样的措施。当潜伏的问题露出水面时,决策者便可以补充采取新的改革措施,避免因措施疏漏而影响改革的整体效果。

   第二,从改革进程来看,综合配套改革推出了中国司法改革的“第二季”。

   有人把中央深改组审议通过司法改革框架意见的2014年称为中国司法改革的元年。这种说法未必准确,但它引出了讨论了很多年、犹豫了很多年、纠结了很多年都没有作出的决策,所以称党的十八大期间的司法改革为“第一季”应当没有问题。“四梁八柱”搭就之后,或许我们也可以把后面的综合配套改革以及后续改革进程称为“第二季”“第三季”了。综合配套改革是在主体框架改革基础上的继续,是中央全面推进依法治国决策的深化。综合配套改革能够巩固主体框架改革的成果,细化改革措施,填补改革空缺,修正改革偏差,也是我国司法改革进程顺利推进的延续。

   其实,以综合配套改革为主要内容的“第二季”司改并不会一直持续到2050年。国家治理体系和治理能力现代化的实现,意味着司法制度必须达到比较完善的程度。在今后30年的法治国家建设历程中,我国的司法制度肯定还会经历稳步发展、改革创新、基本健全、日益完善、大功告成等多个阶段。实际上,中央深改组也要求上海综合配套改革试点方案原则上在2019年完成。当然,试点工作之后还会有总结提升、调整纠偏、全面推广、整体实施的阶段。或许再过五至十年,我国司法改革进程将迈入一个新的阶段,在2050年之前还会有更加符合历史发展阶段和实际情况的安排。但无论如何,综合配套改革的“第二季”必定是改革进程中不可或缺的一个阶段。

   第三,从改革决策来看,综合配套改革首先是要落实已经制定的各项司改措施。

   “一分部署,九分落实”。党的十八大以来,中央深改组(深改委)共发布了涉及司法改革的文件40多个,最高人民法院、最高人民检察院和其他相关部门发布的司法改革的文件有近200种。追溯更远一些,最高人民法院的四个五年改革纲要、最高人民检察院的五个三年改革规划以及其他改革措施部署了很多改革任务,但有些并没有得到落实。写在文件上的司法制度终归不是真实的司法制度。所以,司法体制综合配套改革首先要求全面、深入地落实中央和有关部门已经作出但尚未完成的各项改革决策。在这些尚未完成的决策中,有的正在扫尾,有的行至中途,有的刚刚启动,有的还在准备阶段……把已经确定的改革措施落实好,这可能是对综合配套改革最初步的要求了。

   第四,从改革布局上来看,综合配套改革需要系统协调推进所有司法改革措施,提升改革整体效能。

   不论是主体工程还是配套措施,每一项改革都不是孤立存在的。主体工程不到位则会让配套措施事倍功半,而配套措施不落实也只能让主体工程发挥毫无实效的宣传作用。所以在司法改革的布局安排上,必须将所有措施当作一个整体看待,注意各项措施之间的协调关系,保持内外上下之间的平衡,以保证分属不同层次、不同领域的改革措施系统协调推进。

   在改革布局上,应当注意分清各项措施的轻重缓急,不能胡子眉毛一把抓;应当合理配置改革的人力财力资源,把好钢用在刀刃上;要注意各项措施之间的相关作用,避免东扶西倒、顾此失彼;要首先解决前提性、基础性的问题,进而推动其他相应措施的落实,分清哪些是主导性措施,哪些是辅助性措施,努力形成合力,避免相互掣肘;要认准最难啃的骨头,指向最关键的环节,攻坚克难,避免造成“肠梗阻”。通过这样的布局,提升改革整体效能的目标也就不难实现了。

   第五,从内外结合上来看,综合配套改革能否顺利推进的关键点在于所谓“外部配套”问题。

   “汝果欲学诗,工夫在诗外”。陆游之言用在司法改革上同样有道理。法院只有依照宪法和法律裁判案件、分配(修复)正义的职责,除此之外它不掌握任何资源。由于司法机关对司法规律之熟谙,所以对于体现司法规律的制度综合设计有相当的发言权。但要实现这些改革则离不开那些掌握人力财力资源的部门的支持。在司法改革复杂的整体工程中,有很多措施需要依靠政府或其他部门的行动而非司法部门自己可以完成。即使有些措施看似属于法院内部的改革措施,但这些措施的实效仍需依托于外部配套的成功。例如法院希望通过培训提高法官的职业能力,但如果法官地位尊荣不高,职业保障不佳,入职门槛偏低,再严的培训也难有实效。因此,综合配套改革的任务主要是完成“外部”的综合配套,把司法之外的力量拧成一股绳。

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文章来源:人民法院报

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