马讯:行政案件跨区域管辖改革的检视与省思

选择字号:   本文共阅读 138 次 更新时间:2018-07-04 23:53:14

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马讯  
自从实施“转圈推磨”异地管辖模式以来,河南省行政诉讼成效显著:“一审服判息诉率由原来的46.7%提高到76.6%,二审案件服判息诉率达98.5%,有的地方行政诉讼案件上访率趋向于零。”[15]

   相比传统行政案件异地交叉管辖模式,“河南模式”的优越性体现在以下几点。一是拓宽了异地管辖的范围:传统的异地交叉管辖局限于某一中级人民法院辖区内的基层人民法院,“河南模式”将异地管辖的范围拓展到基层人民法院和中级人民法院管辖的所有一审行政案件;二是增强了异地管辖的明确性:河南省高级人民法院以公布司法文件的形式将管辖权调整后的对应管辖法院进行明确,原告可直接向异地管辖法院起诉,而不必等待上级人民法院的裁量和指定;三是避免了异地管辖法院的固化:传统的异地交叉管辖多采取“固定结对”的方式,长此以往容易形成新的利益勾兑和行政干预,而“转圈推磨”的方法能在一定程度上降低利益固化的风险。

   (二)集中管辖新模式

   1.相对集中选择模式

   相对集中选择管辖模式以滨州市和枣庄市为典型代表。根据《滨州市中级人民法院关于开展跨行政区域管辖行政案件的公告》,自2016年7月1日起,滨州市将全市8个基层法院划分为两个“相对集中”区域,在以上两个“相对集中”区域范围内推行“以当事人(原告)选择权为核心”的一审行政案件跨行政区域管辖。原告可以选择在被诉行政机关所在地基层法院提起行政诉讼,也可以在以上规定的两个“相对集中”的区域内选择其他法院跨行政区域管辖一审行政案件,但应仅限于自身所在“相对集中”的区域内选择,“相对集中”区域之间不得交叉互选。在滨州中院试点之前,枣庄中院也于2016年4月1日起进行一审行政案件的跨行政区域管辖,实现两个“相对集中”行政区域范围内“团组选择”。[16]与传统的相对集中管辖模式相比,相对集中选择管辖模式有两大特征。一是保留全部基层人民法院的行政审判职能:传统的相对集中管辖改革为突出集中管辖法院的行政审判职能,而将普通基层法院的行政审判资源向集中管辖法院转移,致使多数基层人民法院行政庭陷于休眠状态,[17]而相对集中选择管辖模式并未削减行政审判资源的原有分布,对行政审判体制的影响较小;二是赋予行政诉讼原告选择权:传统的相对集中管辖是通过中级人民法院统一指定的方式来确定集中管辖法院,并未设置征求原告意向的机制,而相对集中选择管辖模式最大限度尊重原告的自主选择权,可以提升行政审判的群众满意度。

   2.集中交叉混合模式

   从实际效果看,不论是异地交叉管辖还是相对集中管辖,两者都实现了跨区域管辖的最低要求,即异地审理,故目前在行政案件跨区域管辖试点过程中,部分省份将两者相结合,创造出行政案件集中交叉混合管辖的新模式。福建省和山西省较早开始试行此种模式,安徽省也计划于近期付诸实施。集中交叉混合模式针对基层人民法院和中级人民法院案件数量和机构设置的不同,在基层人民法院层面采取相对集中管辖方式,在中级人民法院层面则采用异地交叉管辖方法。与福建省和山西省相对较为稳健和保守的策略不同,安徽省的改革步伐较大。从安徽省高级人民法院的工作报告中获悉,安徽改革的主要内容是:在皖中、皖南、皖北分别指定合肥、芜湖、蚌埠三个中院以及下辖的合肥铁路运输法院、芜湖经济技术开发区法院、蚌埠禹会区法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。虽然安徽省具体试点方案尚未出台,但通过媒体报道不难发现,“安徽模式”在基层法院和中级法院层面均实现了高度集中,拥有行政案件管辖权的法院数量大幅减少,而交叉则是在集中基础上的二次调整。简言之,集中交叉混合管辖模式既能实现全省范围内行政管理区与司法管辖区的全部分离,又能实现行政审判资源的优化整合,综合了以往改革探索的有益经验,是目前改革较为彻底的跨区域管辖模式,但同时,该模式也存在制度实施成本较高,不便于当事人参加诉讼等弊端,其长期效果有待评估。

   (三)铁路法院管辖新模式

   作为我国《宪法》明文规定的专门法院类型之一,铁路法院原属铁路运输企业设立并管理,由于社会生活的变迁尤其是交通运输格局的改变,铁路法院的受案量大幅下降,审判职能逐渐边缘化,司法资源得不到有效配置。在2012年6月底,全部的铁路法院脱离了专门法院序列,由铁路法院驻在地的省一级党委和高级人民法院实行属地管理。鉴于铁路运输法院本身就具有“跨区域”的优势,部分地区开始试点将行政案件交予其集中管辖,充分利用其现有司法资源,发挥其自身优势。

   1.跨行政区划法院管辖模式

   2014年12月,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,在依托铁路运输中级法院的基础上,全国首批跨行政区划人民法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院挂牌成立。在行政案件的受理上,上海市第三中级人民法院将依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件、市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件,而北京市第四中级人民法院则管辖以本市区县人民政府为被告的行政案件。正如专家所言,“新设立的跨行政区划法院,不存在同级党政机关,没有对应的行政区划,相对超脱,是一项重大的制度创新,具有里程碑的意义。”[18]但值得注意的是,由于直辖市的特殊性,为了平衡诉讼审级设置,北京市和上海市各中级人民法院本身就具有跨区域管辖的“特色”,并无严格对应的同级人大和政府。因此,仅就实现司法管辖区与行政管理区相分离的功能而言,上海三中院和北京四中院的典型性和示范性大打折扣,其积极意义主要体现在集中行政审判司法资源、统一行政审判标准和促进行政审判专业化等方面。

   2.铁路基层法院管辖模式

   自2016年4月1日起,根据最高人民法院的批复和江苏省高院的决定,南京市铁路运输法院和徐州市铁路运输法院将集中管辖原由本市各基层人民法院管辖的一审行政案件。南京市和徐州市其他基层人民法院的行政庭继续保留,主要负责行政非诉执行案件,同时配合铁路运输法院做好本地区行政案件的协调、委托送达和文书送达工作。当事人对南京铁路运输法院和徐州铁路运输法院作出的一审行政裁判不服的,分别向南京市中级人民法院和徐州市中级人民法院提起上诉或申诉。此外,杭州铁路运输法院也是采用铁路基层法院管辖模式的典型代表。[19]

   铁路基层法院管辖模式是将铁路法院驻在地的市级行政区划范围内的一审行政案件集中交由铁路运输法院管辖,市辖区范围内的基层人民法院行政庭不再审理行政案件,但保留非诉行政执行等其他辅助性职能。同时,对铁路运输法院裁判结果不服的,二审仍由行政区划所在地的中级人民法院管辖。可见,铁路基层法院管辖模式与传统相对集中管辖模式类似,仅在个别中级人民法院辖区内推行,只是集中管辖法院的性质较普通行政区划法院更为特殊。

   3.铁路两级法院管辖模式

   与铁路基层法院管辖模式相比,铁路两级法院管辖模式不仅包揽了全市范围内的一审和二审行政案件的审理工作,而且承担了非诉行政案件的审查职能。可以说,全市各级人民法院行政庭的原有职能基本转移到了铁路运输法院。2015年12月底,广东省高级人民法院发布了《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》,确定广州铁路运输第一法院增加集中管辖广州市一审行政诉讼案件,对非诉行政案件进行合法性审查,并作出是否准予强制执行的裁定;确定广州铁路运输中级法院增加集中管辖广州市二审行政案件、依法应由中级法院管辖的广州市一审行政案件和非诉行政案件。于是,涵盖两级行政区划、两个司法审级的铁路法院开始集中管辖广州地区全部行政案件。

   铁路法院承担跨区域管辖行政案件的优越性之一是其与地方政府的联系较少,但这种中立性是由于历史原因造成的——铁路法院设立之初,其管辖范围主要以铁路线为主,较少涉及行政案件,主要服务于铁路运输的人身和财产安全等,与行政权的运作没有太多联系。因此,一旦铁路法院被赋予行政案件的管辖权,地方公权力机关势必“加强重视”,难免会通过各种途径对铁路法院系统进行侵蚀和施加影响。同时,为弥补铁路法院审判力量的不足,铁路法院审判人员和其他工作人员的补充和遴选也会打破之前铁路系统的人员组成结构,铁路法院法官是否能够依然保持中立和超脱,我们还要拭目以待。

  

   四、发展图景:行政案件跨区域管辖之历史使命

   通过对行政案件跨区域管辖试点模式的考察,不难发现,当下的改革试点呈现出百花争艳的热闹场面,但盛况空前的背后却潜藏着改革试点“碎片化”的隐忧,各种试点方案和改革模式多侧重于某一方面问题的解决,而缺乏对改革试点的整体把握,如此“单兵突进”的改革思维容易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的藩篱,从而再次遁入后劲不足的恶性循环之中。因此,将行政案件跨区域管辖置于司法改革的宏观视野中进行深层次考量,妥善处理其与行政诉讼地域管辖一般原则、行政审判体制改革、设立跨行政区划法院和地方法院省级统管之间的关系,有助于准确定位该项改革探索的历史使命。

   (一)弥补行政诉讼一般地域管辖的不足

   行政案件跨区域管辖集中表现为新法第18条第2款之规定,通过对该条款的解读可以发现,跨区域管辖制度只是对行政诉讼地域管辖原则的一种灵活变通,而非完全取代。首先,新法第18条第2款被置于第三章管辖内容之列且位于级别管辖条文之后,因此,该款为行政诉讼地域管辖的规定;其次,从行政诉讼法修订前后的条文对比可以发现,新法第18条第1款与修订前的第17条相比,只是从修法体例衔接的技术层面删除了“复议机关改变原行政行为”情形下管辖问题的规定,而保留了行政诉讼“原告就被告”的地域管辖一般原则,即“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”,所以,新法第18条第2款关于行政案件跨区域管辖的规定并不是对“原告就被告”一般地域管辖原则的否定,而是对它的变通和补充;再次,从新法第18条第2款与第三章“专属管辖”、“移送管辖”、“指定管辖”和“管辖权转移”等条文的关系来看,跨行政区域管辖并不是行政诉讼管辖的特殊和例外规定,而是作为地域管辖的基础性、总则性条款,与新法第18条第1款并列,两者共同作为行政诉讼地域管辖的基本原则,没有主次之分。概言之,在行政诉讼地域管辖的基本原则中,“原告就被告”是一般原则,“跨行政区域管辖”是特殊原则,在二者均可适用时,后者因其特殊性而优先于前者。恰当的法律定位为行政案件跨区域管辖改革设定了限度,既要敢于尝试、积极探索,又不能盲目冒进、朝令夕改,改革试点应循序渐进、统筹兼顾。

   (二)开启行政审判体制改革的“破冰之旅”

   从1989年行政诉讼法制定伊始,我国就一直沿用在各级普通法院设立行政庭审理行政案件的传统,尤其是星罗棋布的基层法院行政庭承担了绝大多数行政案件的审理工作。虽然此种组织架构在独立性和专业性等方面暴露出不少问题,但行政诉讼法的修订却并未从根本上触及原有体制。对此,行政案件跨区域管辖改革承担着“破冰”的重任,其试点经验预示着行政审判体制变革的诸多可能性。

   1.逐步取消基层人民法院行政审判庭

根据最高人民法院2015年的司法统计数据,2015年全国新收民商事一审、二审、再审案件11044739件,上升21.8%;新收刑事一审案件1126748件,上升8.29%;新收行政一审、二审和再审案件299765件,上升55.13%。[20]可以发现,虽然新法明确规定了立案登记制,行政案件数量增幅明显,但在总量上依然不足民商事案件的3%,不足刑事案件的30%,行政案件总量偏低的状况并没有得到显著改善。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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