贺雪峰:中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策

选择字号:   本文共阅读 511 次 更新时间:2018-06-12 22:46:10

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贺雪峰 (进入专栏)  
不漏一人一户。也是因此,家庭人均收入低于最低收入线的低保户也自然被评为了贫困户。

   2012 年,全国贫困线远高于低保线,除特殊情况以外(如家庭人均收入高过贫困线却存在重病重残人员),低保户都被认定为了贫困户。2012 年以后,随着农村扶贫力度的加大,大量贫困户脱贫,到 2017 年农村仅剩 3046 万贫困人口,农村低保人口超过了农村贫困人口。如果贫困和低保识别都是精准的话,当前农村贫困人口基本上都应当是低保户,或者说,仅靠低保兜底就可以消灭农村贫困了。这样来看,当前农村精准扶贫的阶段就应当结束了,整个农村反贫困工作的重点就变成以农村低保为中心的社会保障工作了。

   实际情况却与以上推论相差很大。一方面,当前全国仍然处在精准扶贫的攻坚阶段,国家正投入极大的财力和人力于精准扶贫;另一方面,农村低保的评定越来越脱离其设立之初的最低生活保障内涵,而与其他社会保障政策混同起来,比如一些地方政府要求无条件将农村二级以上残疾纳入到低保之中。

  

三、扶贫政策的演变及其与低保政策的交叉

  

   虽然从功能上讲,开发扶贫与以低保制度为代表的社会保障制度都可以起到反贫困的作用,扶贫政策与低保政策在反贫困中起作用的方式却是显然不同的,这种不同主要表现在三个方面:(1)扶贫开发偏向于中观层面的经济政策,而低保制度属于微观层面的社会政策。(2)扶贫开发政策重点是提供区域性基础设施,多是通过项目进行投资开发。扶贫开发为区域内所有农户提供生产生活便利,农户家庭劳动力因此可以有更为便利的生产条件,可以增加农业、副业或外出务工的收入。或者说,扶贫开发的重点是为农村有劳动力的家庭提供生产和就业机会以增加收入,低保则主要针对家庭中缺少劳动力的农户,是无条件的“补差”。(3)扶贫即使精准到户也不允许直接发钱,而只是进行帮扶,包括帮扶技术、贴息贷款,低保则是直接发钱“补差”。

   我们再来看扶贫政策是如何演变的。

   如前已述,2014 年以前中国农村扶贫的重点是区域而非农户家庭,主要手段是开发,主要措施是通过项目来改善地区基础设施、发展农业生产等。这样一种主要面向区域的开发扶贫政策为区域内所有农户提供了生产生活的便利,农村劳动力因此具有了与全国其他地区相差不是太多的进行生产的基础设施条件(比如交通、电力通讯、水利设施)和进入市场的机会。国家开发扶贫只是为所有农户提供了依靠自己主动响应来增加收入的机会。主动响应要有两个条件:一是有劳动能力,二是有响应意愿。一个虽然有劳动能力却不愿意响应各种生产和市场机会的人是不可能从开发扶贫中获得充分利益的。

   对于家庭中缺少劳动力或虽然有劳动力却不愿意响应各种生产与市场机会的农户,扶贫开发是难以惠及的。从理论上讲,如果这些家庭的收入水平低于当地最低生活水平,就应当无条件地被纳入农村最低生活保障,由国家进行“补差”。这个“补差”也仅仅是“补差”,即将低保户家庭收入补到最低生活保障线。这个“补差”是无条件的,而最低生活水平不可能设定得太高,不然就会出现鼓励有劳动力的人不劳动而当懒汉的可能。

   现在的问题是,因为扶贫开发中出现了精英俘获以及贫困原因的多样化,为了提高扶贫资源使用的效率,国家提出精准扶贫战略,将扶贫重点由区域下降到农户,国家扶贫的重点不只是区域开发,而更重视对精准识别出来的贫困户进行一对一帮扶。精准识别贫困户的根本标准就是农户人均收入是否超过贫困线。大量缺少劳动力或虽然有劳动力却缺少劳动意愿的农户就被纳入到必须精准帮扶的贫困户中来。实际上,在之前的开发扶贫中,这些贫困户主要是靠低保维持最低生活保障。也就是说,当扶贫政策由扶贫开发为主变成精准扶贫时,扶贫政策就被导入到社会保障政策中,就与农村低保政策产生了交叉与重叠。

   扶贫政策本质上是要激活农村劳动力,是对有劳动力和有劳动意愿家庭的精准帮扶,从而让这部分农民家庭获得较高收入,摆脱贫困。扶贫政策与低保政策最大的一个不同就是,低保是直接发钱,而扶贫重在扶,是支持和帮助,是提供条件与机会,增加家庭收入仍然要靠农户家庭自己去努力。因此,扶贫的一个基本要求是不允许直接或变相给贫困户发钱。

   在开发扶贫阶段,国家只是为所有农户提供外在的基础设施或市场条件,并不对每个具体农户的脱贫负责,所有农户要脱贫,就必须自己努力利用各种外在的机会与条件。没有劳动力的农户家庭或不愿响应外在机会的农户家庭,当他们收入低于最低生活保障线时,由国家无条件“补差”,但这个最低生活水平的标准不高。正是因为这个标准不高,绝大多数有劳动力的家庭都会积极主动地利用外在机会来发展生产(包括外出务工)获取收入,以提高家庭生活水平,摆脱贫困。

   在精准扶贫阶段,所有家庭收入低于贫困线的农户都被纳入到贫困户中,然后进行帮扶,而这个贫困线又是高于农村最低生活保障线的,这样就会产生两个严重的问题:一是家庭缺乏劳动力的农户如何扶贫?显然,这样的农户家庭是无法得到帮扶的,因为没有可以扶的条件,也就只可能通过低保来兜底,从而达到脱贫。这个时候,就要将低保线提高到贫困线,两线合一,正如当前全国大多数省区市正在做的一样。如果低保线与贫困线合一了,那些有劳动力却不愿劳动的农户家庭就会获得超出最低生活水平的国家直接补钱的好处,这就会激励某些贫困户“等靠要”,从而产生政策偏差。二是如果两线尚未合一,为了让家庭缺少劳动力的农户脱贫,就只可能在低保收入以外直接或间接发钱,而这又违反了扶贫强调“扶”的政策基本要求。

   总而言之,在中国反贫困的制度体系中存在着两个完全不同又相互补充的制度,即扶贫制度与低保制度。扶贫制度即通过对有劳动力农户的帮扶,让这些农户摆脱贫困。帮扶有两个阶段,即开发扶贫阶段和精准扶贫阶段。开发扶贫的重点是解决贫困集中发生的老少边穷地区基础设施缺乏和市场条件不足的问题,从而为贫困地区农村劳动力提供与全国农村同样的获取收入的机会。因为外在环境条件的改善,老少边穷地区大部分有劳动力的农户通过响应环境机会而提高了收入,摆脱了贫困。那些缺少劳动力的农户家庭,以及有劳动力却不愿响应环境机会或者响应失败的农户,当他们收入水平低于最低生活水平时,国家无条件地将他们纳入低保,为他们“补差”,以维持基本生活。精准扶贫的重点则不再仅仅是为贫困户提供外在的环境机会,而是将所有贫困户纳入到直接帮扶之中,且要求限期脱贫。这样,贫困户脱贫的主要责任不在贫困户而是帮扶责任人和地方政府;而贫困线又是高于低保线的,这就必然造成大批贫困户“等靠要”。也就是说,扶贫政策与低保政策交叉,一方面可能激励某些贫困户习惯性地“等靠要”;另一方面,由于两线合一,某些农村通过低保兜底而在表面上消灭了贫困,实际上因为区域发展不平衡,大量需要开发式扶贫来提供基础设施和市场条件的地区却再也享受不到开发式扶贫带来的福利。

  

四、当前中国农村反贫困政策中的三层错位

  

   以区域为重点的扶贫开发,识别出贫困区域是相对比较容易的事情,因为贫困地区往往经济社会发展显著落后,贫困发生率比较高。将贫困识别下降到农户,贫困识别难度显著增大,其中最重要的是,因为贫困户会受到政策关照,农户就会倾向隐瞒实际收入争当贫困户。

   如果农户收入都是透明的、可计算的,确定贫困户也会很简单,即看其是否达到人均收入的当地贫困线标准,低于贫困线自然就是贫困户。实际上,当前农民收入不仅可计算性很差,而且透明度也不高。从可计算性来看,农民的农业收入往往不够稳定,自给自足收入难以计算。从透明度来看,农民外出务工收入难以计算。农民收入多少只能依靠农户自己申报,在争当贫困户的背景下,农户隐瞒实际收入的情况就很普遍。正因如此,以“社区评议”为基础的贫困户评选办法被普遍采用,这个办法的根本就是由社区群众投票选出贫困户。村庄是一个熟人社会,哪一户经济条件好哪一户经济条件差,哪一户富哪一户穷,村民都很了解,因此,社区评议往往比较准确。不过,社区评议也有可能受到人际关系的干扰,尤其容易受到家族关系的干扰,导致村庄真正贫困却人缘不好的农户落选。且社区评议一般是上级先下达贫困户指标,其中贫困户与边缘贫困户的差异很小,很难区分,因此在评议中容易引起争端。

   总之,无论是收入标准还是社区评议,都不是完备的认定贫困户的方法。全国不同省区市就在实践中摸索出了各种不同的贫困户识别方法。大体上可分两种:一种是排除法,比如规定家庭有公职人员、在城市买有商品房、有大型农具、有大额存款的农户不能被评为贫困户;一种是条件筛选法,比如贵州识别贫困户的“四看法”“:一看房,二看粮,三看劳力强不强,四看无有读书郎。”条件筛选法与《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020)》提出的到 2020 年我国扶贫开发政策针对扶贫对象总体目标中的“两不愁、三保障”逻辑是同样的,即“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”。“两不愁、三保障”是衡量贫困户是否脱贫的重要条件,也当然成为能否入选贫困户的条件。比如,笔者在河南农村调研时发现,住房破烂(危房)的农户就自然是贫困户,而实际上这户人家可能只是不愿意花钱建房而已。

   正是因为贫困识别、帮扶、脱贫过程中都存在难以精准量化的问题,精准扶贫最为困难之处正在于很难精准。为了在形式上显得精准,扶贫过程中就往往在形式上、程序上做很多看起来精准的表面文章,其中最典型的是建档立卡和各种资料填报,从而将扶贫的极大部分时间与精力乃至资源都用到做文案上了。比如,在精准扶贫强调“五个一批”,即发展生产、易地搬迁、生态补偿,发展教育、社会保障等五种途径来脱贫,但通过为所有贫困户建档立卡后却发现,最为根本的仍然是发展生产和社会保障,这又回到社会保障与低保政策的交叉上了。

   国家要求消除贫困的最后期限是 2020 年,在巨大政绩压力下面,贫困地区只能投入巨大资源进行扶贫。贫困地区财力有限,扶贫需要的投资巨大,仅靠国家和省级扶贫资金是远远不够的。因此,国家给贫困地区特殊政策,允许贫困地区将各种自上而下的财政资金打包使用,从而在贫困地区出现了非扶贫资源流向扶贫事业的情况,并因此造成对贫困地区其他事业的影响。这样就产生了当前农村反贫困的第一层错位,即贫困地区的扶贫事业使用了贫困地区一般事业发展所需资源。

   当前农村反贫困中的第二层错位是,以扶持建档立卡贫困户为中心的帮扶,将本来应当是由社会保障来兜底的家庭缺少劳动力的农户也纳入进来,从而产生了扶贫与低保之间的重叠与错位,扶贫逐步替代了农村低保,或农村低保制度成为了扶贫制度的一个补充。当前反贫困领域中不仅存在扶贫与低保的错位,而且还存在扶贫与其他各项社会保障制度的错位,典型就是提高贫困户合作医疗报销比例,其理由是贫困户经济困难,更缺少承担医疗费用的能力。再如,对贫困户给予教育资助以及危房改造资金,从而造成贫困户可以享受到远多于边缘贫困户的经济好处,导致农村新的不公平。

   当前反贫困中的第三层错位是低保制度与其他社会保障制度之间的错位。本来低保制度是由国家对低保户进行收入“补差”,在实践中却给了低保户若干其他优惠,比如提高合作医疗报销比例、优先享受大病补助、子女上学给予额外补贴、优先享受各项福利等。更糟糕的是,因为低保户医疗报销比例高,全国几乎所有地区都出现了将得大病农户纳入低保户从而达到让农户看病少出钱的目的,而这存在拖垮合作医疗的风险。有些省区市规定所有二级以上残疾都纳入低保,也必然产生低保制度与社会救助制度的错位。

  

五、未来中国反贫困的制度设计


   纵观今日中国反贫困战略,存在三个层面的政策与制度体系,除宏观经济发展政策与制度以外,还有中观与微观的两层设计,中观层面制度设计的核心是开发扶贫,主要针对区域性的基础设施和市场条件;微观层面制度设计的核心是社会保障制度,主要针对农村各种不同人群的不同需要。在中国反贫困取得决定性胜利之际,贫困本身的多元化和复杂性引发扶贫政策由开发扶贫到精准扶贫演进,扶贫政策与社会保障政策由此产生了交叉甚至错位。

   笔者认为,在未来中国反贫困制度设计中,应当对当前扶贫与社会保障之间的错位有清醒认识,应当让扶贫重返中观的开发扶贫层面,重点是连片特困地区的区域性基础设施与市场制度建设。同时,应当进一步健全农村社会保障制度,确保低保制度主要针对那些缺少家庭劳动力的农户以维持其基本生活保障,新农合为所有农户提供基本医疗保障,新农合+大病救助致力于防止农户因病致贫,新农保为所有农村老年人提供基本的养老保险。其他如残疾救助、特殊救助(如孤寡老人、孤儿等),应与上述政策配套,形成相互补充的完整健全的社会保障体系。

   当前中国反贫困实践中出现了普遍的政策错位,如精准扶贫与农村低保的重叠与错位,也包括与医疗教育政策等方面的重叠和错位,严重影响扶贫目标的最终实现。未来的制度设计一定要清晰认识当前中国反贫困制度的上述错位,应当设计出相互区别、相互支持、相互补充的中国反贫困制度体系,只有这样,中国农村的反贫困战略才能走出目前的困境甚至混乱,中国的反贫困事业才会事半功倍。

   作者贺雪峰  社会学博士,武汉大学社会学系教授,教育部长江学者特聘教授,本文来源《武汉大学学报(哲学社会科学版)2018年第3期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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