李少文:全面从严治党的宪法工程学*

选择字号:   本文共阅读 633 次 更新时间:2018-06-02 23:45:51

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李少文  
人们开始将政党宪法化——政党被纳入宪法并被赋予宪法位阶,宪法开始直接介入政党内部结构和活动。二战之后制定的《德意志联邦共和国基本法》(即“波恩宪法”,以下简称《德国基本法》)第二十一条规定:“一、政党应参与人民政见之形成。政党得自由组成。其内部组织须符合民主原则。政党应公开说明其经费与财产之来源与使用。二、政党依其目的及其党员之行为,意图损害或废除自由、民主之基本秩序或意图危害德意志联邦共和国之存在者,为违宪。至是否违宪,由联邦宪法法院决定之。三、其细则由联邦立法规定之。”《德国基本法》明确规定政党的主要特征、地位以及党内民主的要求,希望实现政党的良性发展和政党政治的规范运作。其第二十一条第三款还进行了明示的宪法委托,这为后来制定政党法提供了宪法依据,而德国《政党法》又成为全世界政党立法的先河与范本。不仅如此,联邦宪法法院还通过一系列的判决和宪法解释为政党的宪法位阶提供更多的依据(张千帆,2001:285-300)。可以说,政党和政党制度是德国民主制度与宪法秩序中颇具特色的一部分,理论上也逐步形成了政党国原则,它是德国宪法理论体系的基础,也是德国宪法的基本原则(黑塞,2006:131)。

   《德国基本法》完成了政党“从宪法之敌到宪法之友”的转变(程迈:2012)。宪法确立的政党国具有内外双重意义,首要表现是政党在国家宪法中有明确的地位。关于政党的宪法地位问题,德国学界曾有长久的争议(张千帆,2008:414)。政党进入宪法并取得宪法位阶,意味着宪法可以对政党做出细致的规定,就如同国家机构一样承担义务并享有权利(权力)。但更为重要的是,政党国原则也意味着政党内部结构及其行为必须符合宪法规定。其中,《德国基本法》第二十一条第一款的第3句“其内部组织须符合民主原则”,是对政党内部治理的明确要求。德国在此基础上发展出一系列的制度形式,让政党的宗旨、组织体系、结构特征以及行为方式走向规范化(陈新民,2001:262-274)。

   可以说,《德国基本法》和《政党法》是德国政党内部民主的规范载体,具体表现为公民享有组成、加入和退出政党的自由;政党内部必须形成民主秩序,并受制于宪法;候选人挑选制度必须符合民主的原则和民主的程序;政党须遵守自由民主的宪法秩序而不得试图去破坏该秩序,否则将被宣布为违宪(黑塞,2006:136-146;陈慈阳,2007:137-139)。而且,政党必须履行一定的宪法义务,比如公布政党财产并接受广泛的监督和审查,政党的政治纲领必须公开等。

   其中,《德国基本法》规定的政党违宪制度以及以此为基础建立的“防御性民主”模式,②是由宪法规范政党内部事务的极端情形,实质是政党内部组织、行为和运行规则受宪法严格约束的一种形式。作为民主形式和载体的政党,亦不能通过民主方式破坏民主制度和民主秩序(黑塞,2006:540)。在著名的“社会主义帝国党违宪案”中,联邦宪法法院认为该党的目标、组织、结构、纲领以及行动,都旨在破坏“自由民主的宪法秩序”,违反了《德国基本法》第二十一条对政党内部民主原则的规定(张翔,2012:264-284)。此案件具有划时代的意义,不仅是因为它捍卫了德国的“政治体制安全”,也是因为它给政党内部行为划出了边界,明确政党受宪法规范约束的治理模式。这对我们现下树立总体国家安全观也有一定的启示性意义。

   (三)中国共产党管党治党的制度选择

   可见,政党所受到的宪法约束并非一蹴而就的。无论是在美国,还是在德国,政党(党争)都被理解为某种“威胁”,或是与民主的实质相背,或是可能侵害民主体制。随着民主进一步复杂化、细致化,政党政治也日益发达,政党的宪法化也变得日益迫切。防范政党的意识早就有了,美国的制宪者希望通过宪制结构来控制党争,政党初选机制改革也让政党权力不断下沉,这就促使美国政党松散化、形式化;《德国基本法》所确立的政党国原则,把政党定位为宪法位阶的机构,将宪法原则渗透到内部治理之中,让政党内部民主规范化、细致化。美国的理论与实践、德国的模式与经验,为我们理解和认识宪法治理政党的任务与选择提供了清晰图景。尽管这两种宪法设计存在着一定差异,但它们却具有比较接近的政治逻辑,亦即融入宪法的民主和法治逻辑。这就是通过宪法进行的政党内部治理,它揭示了宪法作为国家组织法的功能,在指引、激励和约束政党内部治理的过程中体现着宪法效力。

   中国正在创造一种不同于西方的新型民主形式和政治结构,我们所面对的政党问题也完全不同于西方国家。在我们的理论逻辑之下,中国共产党并非西方的宗派性、利益性政党,它与我们的社会主义制度是紧密结合在一起而非相斥的,更不是要被抑制的对象。中国特色社会主义制度具有独特性,中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。习近平指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。③这一论断深刻揭示了中国共产党的执政规律和中国特色社会主义的发展规律。

   建设中国特色的社会主义,坚持中国共产党的领导是最根本的保证。具有严明的组织纪律性正是作为马克思主义政党的中国共产党的重要特征,中国共产党也通过组织和纪律凝聚人民的意志和力量,形成无穷的战斗力。对马克思主义政党来说,政治、思想、组织、作风、纪律和制度的建设具有超越政党内部建设的意义。坚持党要管党、从严治党,不仅是中国共产党自身建设的中心思想,也是中国特色社会主义事业的重要组成部分,是中国特色社会主义民主的重要保障。

   中国共产党选择“党要管党、从严治党”是一种治理政党的模式。党的十八大以来,中国共产党推进党的建设新的伟大工程,在“四个伟大”的理论架构之中起着决定性作用,它契合了中国宪法的结构、原则和精神,形成运用宪法治理政党的一种独特形式,这也为世界贡献中国智慧、提供中国方案。本文开头提到,“八二宪法”在制定过程中就出现了是否规定中国共产党内部事务以及管党治党措施的争论。它是宪法是否有必要涉入党的内部治理和自身建设的重要讨论,更是党与宪法的关系的直接映射。众所周知,“八二宪法”是在改革开放的大背景下所制定的,它充分吸取了“文革”的教训,反思了“七五宪法”“七八宪法”存在的问题。它又是在“五四宪法”的基础上进行的修改,吸收了“五四宪法”的许多内容。“八二宪法”与中国共产党,在宪法制定以及后来的宪法施行过程中,形成了一种良性关系。

   关于如何处理党与宪法的关系,如何在宪法中体现党的地位,是中国共产党自身也认真思考的问题。邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》(1978年12月13日)的讲话中批评过去“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’”。④针对党与政府的关系,他在《党和国家领导制度的改革》(1980年8月18日)的讲话中说:“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强了。”⑤1982年中国共产党第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》中就明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”

   尽管确立了处理党与宪法的关系的基调,起草“八二宪法”仍然面临着是否写明以及如何写明中国共产党的领导的问题。对此曾产生了一定争议。尽管有人不赞成,但彭真坚决主张把中国共产党的领导写入宪法,并且指出应当在“序言”中进行阐释。1981年11月12日,他在玉泉山与胡绳、王汉斌、顾明等人研究起草“序言”时,集中地讲了他的意见。他说:“党的领导、指导思想在条文中不好写。如果写在条文里,有人信仰宗教、唯心主义,不就违反宪法了吗?在‘序言’中不是写主张,而是写历史事实。历史证明,没有共产党的领导,没有马列主义、毛泽东思想做指导,就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。用事实说话,寓理于实。”⑥

   时任宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔在1982年撰文写道:“在修改宪法时,有的同志提出,可以参照1954年宪法的作法,把党的领导写进序言中;也有的提出,可以在条文中规定党的领导,同时规定要在宪法和法律范围内实行党的领导。修改草案采用了前一种形式,把党的领导写进序言中,而不是写在具体条文里,这样做,可以避免把党写成一个国家机构,避免前两个宪法出现过的毛病。”(张友渔,1982)

   “八二宪法”的此种设计,决定了政党治理的路径,中国共产党必须承担起管党治党的责任和义务。“八二宪法”正文并没有关于中国共产党的地位和作用的规定,也没有对党政关系设定原则或划定界限,而是在序言中确认了“中国共产党领导中国人民”的事实。2018年新修改宪法在第一条明确规定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,虽属重大变化,但仍未划定具体的政党治理方案。这种规定既是在党和政之间设计了一定的隔离带,也为党确保其领导地位和发挥其领导作用留下了较大空间,方式就包括了党的自身建设。如果宪法载入党的领导地位、党的组织结构和行为方式及其具体行使的权力,那么社会主义民主就会呈现另一种形式,党的自身建设就具有直接的宪法意义,自然也是宪法的任务;党与国家机构的关系也有所不同,宪法针对国家机构的权责义务和原则的规定,有很大部分也将适用于党的内部治理和自身建设。

   概言之,我国既没有通过宪法民主制度和宪制结构来抑制中国共产党的发展,也没有在宪法中明确规定中国共产党的组织、结构和行为标准,更无必要制定“政党法”来约束政党行为,而是力图通过管党治党尤其是全面从严治党,形成治理政党的中国形式。而这种形式符合宪法的根本属性,也契合中国宪法的精神和结构性特点。

   宪法作为国家的根本法,是民主制度化的产物;在功能意义上,制度化和规范化的民主安置作为国家主权者的人民,让他们进入到宪法之内实现其意志,同时又保证他们集合表达意志的弹性(李少文,2017a)。政党制度是重要的民主制度。在现代政党理论中,政党是代表人民,至少是代表一部分分散人民的集体行为的重要载体,是意志形成、传递和表达的中介,它们以参与政治、取得政治职位为目标,是政治活动的重要参与者(萨托利,2006:82-101)。中国共产党同样具备这种属性与特点,并且将代表性提升到一个新的层次(陈端洪,2008)。这就决定着中国共产党的内部治理与自身建设,同样以充分发挥政党民主的功能为使命,来实现宪法设计的目标。我国宪法确立了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,这是中国特色社会主义的民主形式,它让人民作为国家主人的地位得到有力实现——党的领导是保障,人民当家作主是本质,依法治国是基本方式。中国共产党的自身建设是加强和改进党的领导的一部分,它具有很强的民主意义,而且作用于人民当家作主的目标本质和依法治国的基本方式。中国共产党通过自身建设实现宪法的目标和政党的意义,是宪法确立的民主形式的自然结果。

   中国共产党党内法规与宪法法律的关系蕴含着一个新的理论命题。党内法规作为党的自我规范体系,它不能违反宪法法律的规定,并且要同宪法法律相协调和衔接(秦前红、苏绍龙,2016)。这在某种程度上就体现了宪法法律对党内法规体系的控制,而此种控制结构反映了中国共产党内部治理模式的新发展。它需要一套更清晰、更明确的党内规范体系,这个体系又是与宪法的精神、原则和内容保持一致的。所以党的自我建设同样开始注重明确的外在约束。这也符合《中华人民共和国宪法》(2018年修正)第五条的规定和法治的具体要求。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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