周雪光:帝国逻辑下的中国官僚人事制度

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   摘 要:魏晋南北朝以来的“官吏分途”是中国官僚体制的重大制度变迁,本文从这一角度出发,审视当代中国官员的空间流动状况,提出以“官吏相对谱系”为特点的“层级分流”模式。文章从周雪光的“帝国逻辑”分析框架出发,借用史学研究和社会科学理论来认识和解释人事制度安排与帝国治理逻辑之间的关系。文章认为,从“官吏分途”到“层级分流”,这一人事制度造成了官僚体制的二元结构及其迥然不同的职业生涯、激励设置和利益群体,为中国官僚体制的运作打上了鲜明烙印。本文充实和扩展了“帝国逻辑”的理论思路。

   目录

   一、问题的提出

   二、官吏分途径:帝国官僚人事制度的历史回顾

   三、“层级分流”:1949年之后的官僚人事流动模式

   (一)当代中国官僚体制的空间流动趋势

   (二)讨论:层级分流模式与官吏相对谱系

   四、官吏分途、层级分流与帝国逻辑:理论分析

   (一)一个“控制权”理论视角

   (二)委托—代理:官吏分途的发生学解释

   (三)正式与非正式:官吏分途与国家治理机制

   (四)名与实:官吏分途与国家治理节奏

   五、讨论与结论

  

一、问题的提出

  

   以今天的组织学眼光审视中国官僚体制的历史演变,始于魏晋南北朝的“官吏分途”当是中华帝国官僚体制在人事制度上的重大变迁:一方面,各地郡县长官职位从由当地精英充任转为由中央政府直接任命调遣;另一方面,流品内外官吏职分两途,官与吏在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面渐行渐远,最终为巨大的沟壑所隔离。“官吏分途”以及与之相伴的制度安排和组织行为为中国官僚制打上了特有的烙印,与韦伯式官僚组织形成鲜明对比。本文以周雪光(2014)提出的“帝国逻辑”为分析思路,探究帝国逻辑与官僚人事制度设置之间的关系,从帝国的逻辑来认识官吏分途的渊源和意义,解读其背后隐含的帝国逻辑。本文的中心命题是:“官吏分途”是帝国治理应对规模之累以及由此产生的委托—代理困难的一个制度安排。这一人事制度塑造了中央与地方、官与吏,进而国家与社会间关联的结构性特征,并随之渗透于帝国逻辑的运作过程中,体现在正式制度与非正式制度的并存共生、象征性权力与实质性权力(名与实)之间转化的各个环节上。在这个意义上,官吏分途制度是帝国逻辑的有机组成部分和具体体现。

   笔者关注“官吏分途”这一现象并不仅仅是出于史学好奇心,更是因为这一历史过程在当代仍然有着重要的现实意义。作为历史遗产的官吏分途制度以不同的形式、在不同程度上存在于当代中国的官僚制度之中。这一历史视角对我们解读当代国家治理和中国官僚体制极有启发意义。对“官吏分途”进行历史追溯有助于我们从新的角度认识当代国家治理的两个重要议题:

   第一,中央与地方关系。在国家治理的历史长河中,中央与地方的关系始终存在一个令人困惑的矛盾现象:一方面中央集权体制稳固不变,威严至尊;另一方面,地方权力各自为政,禁而不止。历史上两者并存共生,表现为不同时点上此起彼伏的周期性现象;即使在同一时点上,中央集权高压的情形也并不意味着地方权力全然销声匿迹,后者仍然以隐蔽的形式继续发挥着作用。本文认为,“官吏分途”的制度安排不仅为维系帝国大一统体制提供了组织基础,而且能够灵活调整中央与地方的关系,但它同时也是两者矛盾紧张的渊源之一。

   第二,基层政府在国家治理结构中的位置。在传统中国的官僚体制中,基层政府通常指面对民众的府县守令官员,他们一方面代皇帝抚民亲政,另一方面为皇朝征收钱粮,维系治安,守土一方。在当代中国,基层政府下沉至乡镇街道,直接面对城市居民的各类政府部门也属此列。学者们近年的政府研究工作描述了有关基层政府行为的丰富画面以及中央政府自上而下整顿基层的不懈努力。这些不同地点、不同领域和不同场景的研究呈现了基层政府行为与中央政策之间的差异、距离和紧张以及不绝于耳的“加强基层政权建设”的呼声。这些观察指出了一系列问题:如果说基层政府是连接国家与社会、政府与民众的枢纽,“官吏分途”的制度安排在这里扮演了什么角色?中国国家治理的基本矛盾与官僚人事制度安排之间是什么关系?

   本文拟从历史和理论两个维度考察官吏分途制度。首先,本文将从历史维度回顾“官吏分途”的历史演变以及由此产生的制度特征,然后转向分析1949年之后呈现的地域基础上的“层级分流”模式和相应的官吏相对谱系,讨论这一模式与历史上官吏分途制度的异同之处。进而,文章以“帝国逻辑”(周雪光,2014)作为分析框架,从理论上分析解释这一制度安排及其与国家治理的关系。文章最后讨论这一制度安排在当代社会的意义及其面临的挑战。

  

二、官吏分途径:帝国官僚人事制度的历史回顾

  

   据史学考证,早在西周,中国的上古时期,即已存在明晰可辨的官僚制度(李峰,2010)。秦统一天下,建立了以郡县制为基础的帝国官僚体制,至西汉,文书行政的官僚体制已臻成熟(富谷至,2013)。随后,中华帝国的官僚体制经历了漫长的演变过程,其中最引人注目的是始于魏晋南北朝的人事制度变迁——“官吏分途”。这一历史现象在史学界已有众多关注和研究,其演变过程亦有大致的共识和定论。缪全吉(1969)提出的官吏关系演变三阶段论如下:第一阶段,从秦至汉,其基本特点为官吏相通(或儒吏合流)。秦统一六国后,弃儒崇吏,以吏为师,依赖吏属佐治,吏的地位大为增强。尔后西汉建立了完整的官制,吏儒并用,官吏相通,“吏服训雅,儒通文法”(阎步克,1996:453)。第二阶段,从魏晋南北朝至隋唐,突出表现为儒吏殊途。随着魏晋时期九品官人法的建立,官于秩次之外区分儒吏流品,加之权在中央,重内轻外,“下品无高门,上品无贱族”的官品分化趋势明朗,胥吏日趋卑下(宫崎市定,2008)。“唐宋以后,士其业者,不为吏胥,为吏胥者,则市井狡猾、巨家奴隶及犯罪之人,以是吏胥贱”(缪全吉,1969:6)。第三阶段,从隋唐至明清,吏役合流成为一大趋势。“自隋唐佐官,皆命出朝廷,且数目有限,一应细务,例皆点派境内编户以司其事”(缪全吉,1969:7),胥吏应运而起。如黄宗羲(1985:41)所言:“古者府史胥徒,所以守簿书,定期会者也。其奔走服役,则以乡户充之。自王安石改差役为雇役,而奔走服役者亦化而为胥吏矣。”随后的元明清时期虽有流变,但官吏分途制度持续发展,胥吏一体,自成体系。

   在一般意义上,“通常所谓胥吏,由在官府中专门经办各类文书的人员、处理具体事务和技术性工作人员、从事其他杂务厮役的人员等共同构成”(叶炜,2009:81)。“吏”这一称谓在不同历史时期有着不同意义,即使官吏分途之后,“吏”作为一个群体,其内部也有极大的异质性。上至中央六部的书员,下至县衙的书吏都属于“吏”这个群体。在基层政府的州县衙门,书吏与差役常常合为一体,文献中通常用“胥吏”一词概而论之。中华帝国的基层治理表面虽以“一人政府”为特征(瞿同祖,2003),实则有着庞大的胥吏队伍配合,基层政府如州县衙门事务方能完成。以乾隆年间吴江县为例,知县之下仅11名佐杂官,但各类吏役多达300-400人(周保明,2009:115-117)。到清朝晚期,各县胥吏一般也在百人以上(张研,2011:80)。本文关注基层政府与国家治理的关系,因此,主要在州县下层胥吏这一层次讨论问题。

   史学领域已有关于胥吏制度的诸多研究成果。瞿同祖(2003)曾在其著作中专辟章节系统叙述清代州县政府中胥吏阶层的角色意义。缪全吉(1969)和周保明(2009)分别对明朝和清朝的吏役制度、活动和影响进行了全面细致的研究和讨论。叶炜(2009)的专著全面讨论了南北朝隋唐特别是唐朝的书吏制度。赵世瑜(1994)纂集各类史实,梳理了从先秦至明清各个历史阶段官、吏、役关系演变的大脉络,并借用社会学中韦伯的科层制理论特别是帕森斯的功能主义理论和分析概念,以相当大的篇幅讨论官吏制度的历史作用,特别是其对行政系统效率的正负功能。周保明(2009)试图借用社会科学理论解读清代胥役制度的意义。阎步克(2009)追溯了秦汉魏晋南北朝官品分化的历史演变过程,特别是官位这一线索上职位与品位的演变。他发现,在这一演变过程中,儒吏融为一体,转化为中国文化特有的文人官员阶层,与技术从业的吏属日益分化,渐行渐远。但他的研究对象主要是门品秩序和官品秩序的演变过程,对吏途未有关注。祝总斌(2006)在一系列论文中提出了独到的见解,他特别指出了胥吏在传统国家治理过程中的位置和意义,不同于传统学者视胥吏为痈疽的观点。在国外学者中,宫崎市定(2008)对“官吏分途”这一主题的研究最为深入有力。他以九品官人法为线索,追溯了自汉、魏晋、南北朝至隋唐早期中国国家制度的三个重大转折:贵族制向官僚制转化、推荐制向科举制转化、官吏分途。这三者是同一个大过程的不同侧面,互彰意义。宫崎市定认为,官吏分途是官僚贵族化的结果:在贵族制为官僚制所替代之后,官僚制本身走向了贵族化,促使官吏分途,科举官员转化为以经致仕的士大夫阶层,而技术末节之事置于胥吏手中。在英文文献中,瑞德(Reed,2000)利用巴县晚清档案资料对县衙胥吏的录用、奖惩和社会生态作了细致生动的描述,并特别强调了胥吏的地方关系网络。概括来说,官僚制度在中国史研究中得到了极大关注,相关著作汗牛充栋,相对而言,关于“官吏分途”特别是胥吏制度安排的研究则屈指可数。赵世瑜(1994:3)这样写道:“所有关于胥吏的论著加在一起,与国内外对中国官制的研究成果相比,只能算是沧海之一粟。”以笔者浅见,这一判断在20年后的今天仍然是恰如其分的。

   从当代组织分析视角来看,“官吏分途”是中华帝国官僚体制的一个突出特征:官与吏在同一官僚机构并存共生,有着上下级关系,但同时又是互为隔绝的群体,从录用、流动、晋升到监察、俸禄诸多方面,两者有着截然不同的职业生涯。这体现在一系列的制度安排之上。我们以明清时期为例勾画其主要制度特征。

   首先,官与吏从录用到流动有着严格区分,形成了两个截然不同的群体。官员来自全国各地,沿科举之途通经入仕,然后由吏部遣派各地。而明代地方胥吏或从“清白无过”的平民中挑选而来,或来自各级官办学校的淘汰者。明朝规定,胥吏不得参加科举考试,从而剥夺了胥吏正途入仕的机会。科举入仕者与吏员的流动如升迁方式也迥然不同。明清时朝,官员任用规定需回避本省之籍,只能跨省流动任职。与此相对的是,胥吏在本地(县)世代相传。吏员终生不得成为职官,极个别“破格”入仕者也只能为七品下的佐贰、幕职等偏职(颜广文,1989)。清沿明制,胥吏“由各处佥拨充役”,后改为按国家额定编制考取或招募,发给执照,有额定的工食银两,所谓“一吏一役,银米皆有定数”,成为编制内的官府雇员(张研,2011:80)。然而,非正式在编的胥吏数量通常更为庞大。在“不完全财政”制度下,虽然官吏名义上各有俸禄,但这些俸禄多不足持家,特别是胥吏,几无正式收入,靠公差跑腿的好处费为生。

其次,胥吏有着“位极贱而权甚重”的结构位置特点。一方面,胥吏位于官僚体制等级结构的从属地位,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:三会学坊

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