刘卫先:我国环境法实施机制的缺陷及其克服

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2018-02-27 01:43:35

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刘卫先  

   4.单靠政府执法难以保证环境法得到有效实施

   现实中,基层政府及其环保部门有法不依、执法不严、选择性执法、怠于执法的现象时有发生,其原因之一是基层政府及其相关部门的执法能力不足,关键原因在于基层政府及其环保部门进行环境执法的动力不足,包括内生动力缺乏、外部动力不足。环境法在某种意义上就是要解决政府行为导致环境风险的问题,而如前所述,实践中地方政府以经济增长为核心的发展思路势必带来环境破坏问题,因此很难指望地方政府积极自觉、充分有效地进行环境执法。由于种种原因,传统监督手段如权力机关的监督、行政机关内部监督、社会组织的监督等,实际上没能为环保部门提供足够的工作动力。“环境执法风暴”是行政机关集中行使环境执法监督权的一种方式[9],试图给基层政府进行环境执法提供外部动力,但这种环境执法监督毕竟不是常态,“执法风暴”过后,基层政府及其环保部门依旧我行我素,环境法依旧得不到有效实施。


三、我国环境法实施路径改进的不彻底性

  

   我国经济增长对环境的压力越来越大,环境保护越来越受到中央政府重视和广大民众关注。我国已经对环境侵权诉讼和环境执法这两条环境法实施路径进行了改进,并增加了新的实施路径,但环境法实施效果不佳的局面并未得到根本扭转。

   1.关于环境侵权诉讼制度的改进

   我国1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼中,被告对原告提出的侵权事实予以否认的,由被告负责举证。2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3款规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼中,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。2010年《侵权责任法》66条基本上沿用了该款规定。这些规定改进了环境侵权诉讼的举证责任分配规则,大大减轻了环境侵权诉讼中原告(受害者)的举证责任,但由于实践中法院受理的环境侵权案件极少,大量环境侵权纠纷的受害者还是通过信访等非法律途径寻求救济,所以这些规定对于环境法实施效果的改善所发挥的作用十分有限。

   我国2012年修订的《民事诉讼法》55条规定:在群体性环境侵权案件中,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年修订的《环境保护法》58条第1款明确了“有关组织”的条件,即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。这些规定在一定程度上增强了环境侵权诉讼中原告的诉讼能力。问题在于:法律规定的“有关组织”并没有责任和义务为保护受害民众而提起诉讼,大量符合条件的环保非政府组织不愿意做环境侵权诉讼的原告。2014年修订的《环境保护法》实施至今两年多时间内,提起环境侵权诉讼的社会组织只有少数全国性环保组织如中华环保联合会、“自然之友”、中国“绿发会”以及受这些全国性环保组织扶持的极少数地方环保组织。

   综上,如果不解决诉讼动力不足的问题,环境侵权诉讼制度的改进最多只能局部地促进环境法实施,而无法对破解环境法实施困境带来大的改观。

   2.关于基层政府环境执法机制的改进

   为了增强环境执法的效能,我国对基层政府及其环保部门的环境执法机制进行了一系列改革。如中共中央办公厅、国务院办公厅2016年9月发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,对调整县级环保机构管理体制、加强环保机构规范化建设等作出规定,增强了县级环保机构的独立性和执法能力。国务院办公厅2014年12月发布《关于加强环境监管执法的通知》,提出环境监管执法全覆盖,对各类环境违法行为“零容忍”,强化地方政府领导责任。中共中央、国务院2015年9月印发《生态文明体制改革总体方案》,提出对领导干部实行自然资源资产离任审计,在此基础上建立生态环境损害责任终身追究制,实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。中央深改组第14次会议(2015年7月)审议通过了《环境保护督察方案(试行)》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件,进一步强化了地方党政领导和环保部门的环境责任。

   认真分析可以发现,上述措施并不能完全解决环境法难以在基层环保部门得到有效执行的问题。首先,基层环保部门执法能力增强只是环境法得到有效执行的一个前提条件,环保机构在没有充足动力的情况下也可能选择怠于执法。其次,上述举措都是指导性的,比较抽象,可操作性不强,给地方党政领导施加的外部动力有限。例如:进行自然资源资产离任审计的前提是把自然资源进行资产化处理,但对环境保护而言,将自然资源予以资产化处理是一种削足适履的做法;追究党政领导干部生态环境损害责任的前提是某种生态环境损害的原因能够被确定在某些党政领导干部管辖的时空范围内,但生态环境的整体性以及环境损害后果爆发的滞后性、时空迁移性等使得这种寻因机制不够科学,无法成为时刻悬挂在地方党政领导干部头上的“达摩克利斯之剑”。最后,基层政府及其环保部门进行环境执法的动力强弱在一定程度上取决于上级政府的环保态度。即使中央政府的环保态度非常坚定,这种态度在通过多层级、多部门向下传达的过程中也可能不断弱化,尤其是在一些地方政府之间仍进行GDP竞赛的情况下,这种弱化现象会更加严重。因此,把基层政府及其环保部门严格执法建立在政府系统内部监督(主要是上级政府监督)的基础上是不可靠的。要想切实增强环境执法的外部动力,必须实现动力来源多元化。

   3.关于环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度的创设

   为了弥补环境侵权诉讼在环境法实施方面的缺陷,我国2014年修订的《环境保护法》58条创设了环境民事公益诉讼制度,授权符合条件的社会组织针对生态环境受到的损害提起诉讼。该制度设计的不足之处主要有两点:一是原告限于符合一定条件的环保组织,实践中这类环保组织数量很少;二是无法保证符合条件的环保组织有足够的诉讼动力。近年来,我国出台了一系列立法性文件,在一些地方试点检察机关提起环境公益诉讼。如中央深改组第十二次会议(2015年5月)审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,第十二届全国人大常委会第十五次会议(2015年7月)通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,最高人民检察院、最高人民法院分别于2015年12月、2016年2月通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,这些文件的相关内容已经突破了《环境保护法》对环境公益诉讼的限制,不仅使环境民事公益诉讼的原告扩大到检察机关,而且授权检察机关可以针对环保部门提起环境行政公益诉讼。问题在于:我国检察机关主要履行检察监督和提起公诉两项职能,在这样的体制下,检察机关无论是提起环境民事公益诉讼还是提起环境行政公益诉讼都偏离了其核心职能,因而很难有足够的诉讼动力。试点地区在一年多时间内由检察机关提起的环境公益诉讼案件数量并不多,在一定程度上证明了这一点。[10]

   其实,环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼尽管从表面上看都属于环境公益诉讼,但二者的本质并不一样。环境民事公益诉讼的实质是原告代替政府相关部门直接进行环境执法,环境行政公益诉讼的实质则是原告督促政府相关部门进行环境执法。在这两类诉讼中,原告都需要有足够的起诉动力,而我国现有立法并不能保证这一点。

  

四、克服我国环境法实施机制缺陷的构想

  

   环境问题的产生及其解决涉及多方利益。环境法旨在解决环境问题,在某种意义上就是要协调各方利益。根据不同主体所关注核心利益的不同,可以把环境法涉及的利益主体分为三类,即政府、企业和民众。政府作为公共福利提供者应当是环境保护的主要责任者;企业作为理性经济人一般被视为环境破坏行为的主要实施者;广大民众出于对自己人身、财产利益的维护,是良好环境的关注者和受益者。要实现生态环境良好,既需要政府对企业的逐利行为加以适当约束和限制,也需要广大民众对企业遵守环境法及政府履行环保职责进行监督。

   如前所述,我国正在试点的一些改革措施如环保督察、检察机关提起环境行政公益诉讼等,其初衷是督促基层政府及其环保部门积极有效地进行环境执法,但实际上,这些措施基本上都是负向激励性的,忽视了基层政府及其环保部门进行环境执法的内生动力建设,不能产生正向激励效应。广大民众具有维护私人利益的不竭动力,其人身、财产利益的实现与环境法的实施效果直接相关,因而是保证环境法得以有效实施的终极动力。换言之,环境法实施的各条路径中,最具动力保障的是民众参与。环境法应当架设将民众的不竭动力引向环境法实施的“桥梁”,并为这种动力的发挥配置相应的保障措施。基于以上思考,笔者对克服我国环境法实施机制的缺陷提出以下三方面设想。

   一是通过立法设置强制性、正向激励性措施,如强制性地要求企业公开其产品的相关环境信息,对企业产品及原材料的价格进行环境友好型调节等,使企业主动守法。我国环境法发展30多年的历史表明,多数情况下企业不愿遵守甚至会违犯环境法的规定,在这种情况下,就需要通过强化政府执法和民众监督来使其遵守环境法。

   二是细化落实中央政府提出的针对地方党政领导及其环保部门的环境责任制,同时,开拓新的约束机制和动力机制,尽量减少政府在环境保护方面对经济发展进行妥协的机会与空间。要落实地方党政领导生态环境损害责任追究机制、领导干部自然资源资产离任审计机制等,严格实行基层政府领导及环境执法人员的职务升迁与区域环境质量改善状况挂钩。要完善环境行政公益诉讼制度,探索实施特定条件下环境损害国家赔偿机制,增强公权力主体对环境法实施的使命感。

   三是拓宽渠道,充分发挥广大民众实施环境法的动力。要通过立法赋予广大民众提起环境民事公益诉讼的资格,同时,清除相关法律制度障碍,对原告实行诉讼费缓缴以及在败诉情况下诉讼费减免等激励措施,甚至可以参照检察机关提起环境民事公益诉讼试点中的做法,规定民众提起环境民事公益诉讼免交诉讼费。另外,要确保民众作为环境执法监督者的地位,从目前情况来看,至少要赋予普通民众和环保组织提起环境行政公益诉讼的资格,并设置相应的保障措施。

  

五、结语

  

   环境法实施是一个系统、复杂的社会工程,不仅受国家法律文化、政治体制、社会经济状况及民众的法治意识与环保意识等背景条件影响,而且受环境法律制度自身的完善程度及环境司法状况等因素影响。从我国实际情况出发,环境法的有效实施不仅需要拓宽实施渠道,增加实施路径,实现实施主体多元化,更重要的是,要保障各实施主体有足够的动力去实施环境法。

  

【注释】 *基金项目:山东省社会科学规划一般项目“我国污染第三方治理环境法律问题研究”(16CFXJ03)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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