顾昕:协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会

选择字号:   本文共阅读 801 次 更新时间:2018-01-17 20:17:16

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2006: 48)。选择性产业政策的要害在于政府高瞻远瞩,挑选出对于所在国家或地区的发展具有战略意义的产业,通过多重激励与管制措施,对特定产业予以扶持,俗称“挑选赢家”。

   功能性产业政策(functional industrial policy)旨在通过促进市场主体之间的协调来改善市场的运行,在很多情况下并非面向特定的行业(更不会针对特定的企业),而是具有一定的跨行业特征,因此又被称为“横向产业政策”(Bianchi and Labory, 2006)。横向产业产业政策的涵盖面较广,举凡不以特定行业或企业为目标定位的产业政策都可纳入到这一范畴之中(Cowling, Oughton and Sugden, 2000)。

   很多学者认为,功能性/横向产业政策是市场友好型的、甚至具有市场强化性的性质。既有文献相对忽略的是,功能性/横向产业政策其实也是社群友好型的,甚至具有激活社会之效。

   无论在学术上如何界定其特征,功能性/横向产业政策在欧洲等发达经济体中也被视为新型产业政策而受到各国政府以及政府间国际组织的重视,而选择性/部门性/专属性/纵向产业政策则被视为“旧式产业政策”而被列入需要加以大力改革的对象(Bianchi and Labory, 2006)。

   尤其是欧盟,自1990年代起,就在多份政府文件中提出大力拓展横向产业政策以取代纵向产业政策的主张,这一主张基本上包括四个方面:(1)促进投资的公开透明,包括在研发、孵化、联盟构建、质量提升、清洁技术、职业培训等方面的投资,从而向产业界发送积极的信号;(2)发展产业合作;(3)确保公平竞争;(4)改善公共机构的行动(Pelkmans, 2006: 63-65)。

   当然,支持选择性产业政策的学界声音也不绝于耳,发展型政府理论早期的领军人物之一安士敦(Amsden, 1989)早就认定,(选择性)产业政策的奥妙就在于政府有意“把价格搞错”,从而打破市场失灵给产业转型带来的瓶颈。后来有学者认为单纯依赖于有效市场的运作或基于传统市场失灵理论的有限政府干预主义,会把一个国家(或地区)的产业结构局限在既有的比较优势框框之中,唯有通过积极的政府干预才能实现企业能力和产业竞争力提升的突破(Perez and Primi 2009)。在这派学者看来,政府唯有有意识地创造小型市场失灵才能防止或阻止更大的市场失灵(Hart 2004)。“有意识地创造市场失灵”成为产业政策的核心(Naude,2010)。

   (二)配置主义vs.协调主义

   整合既有的文献,我们提出一个产业政策的概念框架(参见表1),在此基础上对发展主义的多样性进行分析。在这一框架中,产业政策可以分为两个理想类型:一是配置主义(allocationism),二是协调主义(coordinationism)。

   配置主义的政策取向旨在促进产业结构的调整和升级,施政重心放在战略性产业以及重点企业的选择,目标定位具有纵向性,政策工具包括政府补贴以及各种价格优惠的要素,其共同特征是有意“把价格搞错”(Amsden, 1989),一方面将公共资源倾斜性地配置到选定的产业或企业之中,另一方面引导民间资源向政府所指引的方向流动。

   尽管具有政府主导的特征,但在配置主义产业政策中,市场治理和社群治理也有发挥作用的空间,而且空间并不小。产业发展中的多数经济决策和行动本身依然是由市场机制所引导,而社群机制的作用在于协调产业间、企业间的利益冲突,以图减弱再分配给全社会所带来的不利影响。

表1:两种产业政策的特征和治理模式

   协调主义的政策取向旨在推动产业发展过程中诸多利益相关者之间的协调,施政重心放在合理化-功能性产业行为的拓展,目标定位具有横向性。在协调主义产业政策之中,政府补贴不再是主要的政策工具,有限的公共资源投入到扶持正外部性拓展和负外部性抑制的各种经济活动之中,以协调冲突、促进沟通并提升公共服务的提供水平。

   协调主义的理念和实践重心在于促进协作型经济活动,而不是单个企业的经济活动。在经济学中,新古典主义把企业与个体等同齐观,新制度主义把企业视为一种等级(行政)治理模式,区别于基于资源交易的市场治理,而契约主义的企业理论打开了企业的黑箱,探究企业内部以各种合同关系为基础的治理模式。协调主义固然也探究大型企业内部不同单元之间的关系,但探究的重点在于企业间关联和跨企业制度建构(Cooke and Morgan, 1998)。

   因此,配置主义注重资源配置,而协调主义注重所谓的“中介逻辑”(intermediary logics),包括企业的集聚和合作性网络、中介组织以及企业支持性组织,例如服务导向的商业协会、服务中心和发展中介等。这些正式与非正式组织的功能在于推动并协调企业之间以及企业与地方经济中介组织的合作型活动,推动企业上下游之间的关联,促进知识和信息的交流,采取集体行动解决共同面对的问题,分享共性资源、开展研发合作、共同推进市场营销和其他商务活动。

   值得注意的是,在美国和欧洲,这些协调主义产业政策的实施多由州政府或地方政府施为,因此出现了发展主义地方化的趋势(Sepulveda and Amin, 2006)。企业、社会中介组织和地方政府性发展服务机构之间为推动经济发展所形成的合作型制度和组织,曾被区域经济学家概括为“发展型联盟”(developmental coalitions)(Keating, 1998)。将这个概念引入到发展主义的研究之中,可以有效地凸显社群机制在协调主义产业政策中的突出作用。

   (三)市场治理的行政嵌入性和社群治理的行政嵌入性

   协调主义产业政策建立在社群治理的基础之上,但是市场机制和行政机制也同样发挥着重要的作用。产业发展的机会和成本都是企业发现并加以明确的,这本身属于市场行为,而社群治理的作用在于突破由于协调失灵所引致的瓶颈。社群机制主要通过企业间联盟或网络、行业协会、多行业协议会等中介性机构对多市场主体之间的协调失灵加以治理,而行政机制的作用在于辅助民间自发的中介性组织,推动其合法化和制度化,尤其是在跨行业的情景之中。嵌入于行政机制的社群治理有助于产业共享型和专属型公共物品有效提供,其中包括制度和组织形态的合理化。

   在很多情况下,市场治理、行政治理和社群治理无法单独发挥作用,而是以相互渗透、相互嵌入的方式治理协调失灵。市场嵌入于国家和市场嵌入于社会,这是波兰尼传统的主线,也是新经济社会学的研究主题。

   实际上,不仅市场机制的正常运行离不开良好的行政治理,社群治理发挥作用也依赖于行政治理的有效保障。政治经济学家艾莉诺·奥斯特罗姆以有关社群自我治理的研究获得诺贝尔经济学奖,其重大发现之一是社群治理有效运行的制度条件之一是政府的认可,否则就会难免脆弱性(Ostrom, 1990: 101 andcha. 5)。

   本文提出的新命题,即社群治理的行政嵌入性,超越了奥斯特罗姆的发现。在社群治理有效运行的制度条件之中,合法性的保障仅仅是消极的条件,更积极的条件在于政府能否扮演能促型(Gilbert and Gilbert,1989)或者助推的作用(Thaler and Sunstein, 2008)。

   在协同治理的模式中,关键的议题不是政府干预的规模而是方式,并非国家与市场的边界而是有效互动的框架。在新古典主义与新国家主义的对决中,国家与市场之间的选择成为唯一的焦点,但协调主义将重点放在处在国家与市场之间的中介性协会的增权之上。这些中介性协会既包括企业联盟、商会、贸易协会,也包括工会和公民协会(Cooke and Morgan,1998: 22; Amin and Thrift, 1995; Amin and Thomas, 1996)。

   在协调主义模式中,政府所扮演的发展型角色是为企业、中介性组织和公立机构通过自组织的过程推进互动式学习、知识积累和能力建设创造条件,这种条件既可以是正式的框架,也可以是非正式规范、互信和互惠(Cooke and Morgan, 1998:23)。某些协会主义或协会民主的文献把恰当政府角色定位于保持与民间组织的距离,从而让民间组织拥有自组织的空间(Hirst, 1993)。但是,这种社会中心论的观点忽视了政府所能扮演的战略性作用,而与之相对的国家中心论观点强调政府应该也能够在推进社会整合、促进协调方面承担起全面的责任(Cooke and Morgan, 1998: 23; Amin 1996)。

   很多产业政策文献发现,在成功的案例中,政府(尤其是地方政府)所扮演的主要角色是通过促进企业网络或联盟的能力建设,由此各类市场主体可以为共同的有益目标展开合作(Morgan and Nauwelaers, 1999:14)。这其中,决策过程中的包容性和以对话为取向的政策导向,是协调主义产业政策成功的钥匙(Amin, 1999; Boekema et al., 2000; Morgan, 1997)。反过来,民间社群组织也必须具有多元性、包容性、反应性、非等级性,并能积极地表达当地企业的需要和需求,统筹资源,以直接或间接的方式为社群成员提供“俱乐部物品”,并且创造条件促进集体学习(Brusco, 1982; Brusco and Righi,1989; Best, 1990; Helmsing, 2001)。

   对于企业来说,持续不断的学习是其能力提升的关键,但学习的组织化或制度化并非完全由企业自主的市场行动所能促成。演化经济学的研究显示,组织–制度化学习(institutional learning)需要公共与民间利益相关者迈过一个最低协调门槛,从而创造一个集体性的环境,使得其中的企业不断地采取能力提升的行动;与之相对的是管控分歧,使之不会冲破最高不满屋顶,演变成危机 (Sepulveda and Amin, 2006: 325-326)。无论是迈过最低协调门槛,还是防止分歧爆棚,都需要社群机制发挥有效的作用。因此,由商业协会或企业家联盟所组成的民间社群组织成为产业政策的主体,在某些特定的条件下它们有可能独立发挥作用,但更有可能是在与当地政府建立合作伙伴关系的情况下行使强有力的协调职能。

  

四、协同治理与发展型政府的转型:增强市场、激活社会

  

让我们回到发展型政府与产业政策之争。在世界各国各地,在不同的历史时期,以产业政策为核心的发展主义无所不在,既有成功的经验,也有失败的教训。对政府主导型发展模式进行国际比较研究,既是现实之需,也是学术之要。发展主义成功与否,并不在于国家、市场、社会边界的移动,而在于行政机制、市场机制和社群机制相互补充、相得益彰的制度建设和政策选择。进而,由于国家-市场-社会的关系具有多种组合和融合模式,发展主义的制度结构和施政选择具有多样性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”

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