虞崇胜 何路社:关于民主集中制的一些深入探讨

选择字号:   本文共阅读 1359 次 更新时间:2018-01-09 20:49:07

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  
先后派项英、任弼时等到中央苏区组建中央局,派张国焘、沈泽民、陈昌浩到鄂豫皖,派夏曦到湘鄂西,组建中央分局。这些代表中央的领导人到达苏区后,在贯彻中央意图加强集中统一领导的过程中,以及对权力进行新的配置问题上,由于个人能力品格和知识经验的差别或不足甚至缺陷,都和开创红军和苏区的地方领导人产生摩擦与分歧,并发生了激烈的权力冲突,给党的革命事业造成极大损失。

  

   尽管从总的来讲,权力道德化之内容与民主集中制之形式的完美相结合,确曾在中共革命战争年代发挥过极好的历史作用。不过这一切都是依赖于革命战争年代之特殊环境,这种权力具体规则的积极一面得到充分发挥,而其消极一面则受到客观环境的限制,将权力道德化与民主集中制的腐败弊端降低到了最小限度。即革命战争年代权力腐败的空间很小,况且敌强我弱、你死我活的残酷竞争下容不得你腐败。腐败减少了,自然就使其精神道德优势发挥到了最大限度。而且,无数牺牲的同志与战友,对幸存者来说是一种天大的生死性利益,这会产生巨大的精神道德升华力量,使经过战火洗礼的老一辈革命者时时被其鞭策,居功自傲的可能即使虽有也必是次要和少数的。革命胜利后成长起来的权力者,就没有了这种特殊的精神道德动力或优势。

  

   国共竞争中共最终取得胜利,因素有许多,其中最主要的并非民主集中制,而是有马克思主义的科学理论指导,代表着中国最广大人民的利益。历史选择了中共,但不能一劳永逸。革命成功后进入和平执政时期,失去了权力竞争对手,民主集中制原来所依赖的那种天大利益机制从理论上讲即刻消失。这时若没有公平自由的权力竞争来继续让人民进行选择,就缺乏程序合法性,实质合法性也难以得到保障——二者辩证统一唇齿相依。具体历史环境决定相应的具体政治制度,民主集中制适用的范围必须与时俱进重新界定和变化发展,权力配置的民主政治制度则理应得到相应建立。民主集中制本身是一种人治性的制度,其乃应回归为一种科学的领导艺术。

  

   (二)民主集中制与市场政治——民主制——权力选任制(据主导地位)权力宏观制度系统之间的张力与兼容

  

   1、根本性张力

  

   市场政治——民主制——权力选任制(据主导地位)权力宏观制度系统的核心是,在权力资源配置上以自由民主性的权力选任制为主,委任制与考任制为辅。我们现行干部人事中的官员选拔任用,所采用的基本上是民主集中制的方法。实践证明,所谓的民主集中,民主往往只是手段,集中才是目的。我们无论“人代会”、“党代会”、“政协会”选举还是领导干部的组织部门委任,都正是如此——委任(察举)是实质(内容),选任(选举)是程序(形式)。这是一种民主集中制的越位,在此,民主选举作为一种制度,它本身已包涵了集中,而不需要什么另外专门的集中来操控。

  

   由于交易费用的限制,我们不可能事事都直接民主;受信息不对称影响,太大规模的政治范围中直接民主也比较困难。但对政务官的选择上,适度规模的政治范围中之直接民主应是必须的,也是可行的。否则,那民主就真的是一无所有了。只要在凡适度规模的政治范围中,政务官之选择是行直接民主的;那么,民主她又真的是无处不在了,因为所有的集权都将是于此基础上派生之,不能不受到其的影响与制约。这好比穿衣服扣扣子,首先要扣好政务官类权力者选择这第一颗扣子。

  

   政务官委任制违背权力天然优越必然引起竞争的政治权力运行客观规律,否定公平自由的权力竞争,是一种在权力道德化幌子或误导下的人治性计划政治,实践中会自然形成权力系统的封闭垄断性。这种自上而下任命和运行的人治性的利益机制,因为没有科学规范的公开公平竞争机制,必然产生“劣币驱除良币”的逆向淘汰。具体逻辑表现为所有官场者要想求得“进步”,都必须“眼睛向上”。因为对拟提拔任命官员人选的取舍上,在已任职官员的调整中,在官员选拔出来后的使用中,以及在以后的进一步发展中,已在位权力者特别是“一把手”具有较大的影响力甚至决定权。

  

   即使选拔使用过程中所谓发扬民主走群众路线,怎样从群众中来?又如何到群众中去?能动的主体始终是权力者。可谓“运用之妙,存乎一心”。其与自由民主选举对比,群众的知情权、参与权、选择权、监督权难以得到最基本的尊重和保障。这样一来,官员的任命往往能在小范围核心权力者内部秘密确定产生,当权者可加以操作使其符合自己之意图。

  

   任何一个人只要他手上有了这种难被制约的人治性权力,那他首先想到的必然是提拔“自己人”,和给他们好处,像秘书、亲信以及亲戚、朋友、知己、熟人等等。一切皆凭私人依附关系亲疏有别甚至进行买卖交易,其致使权力系统任用亲信近亲繁殖,进而抱团结帮与官官相护,势必就会在官场形成小圈子则属必然。而且这其中无须什么去落实,利益驱动之下,一切皆是上下级官员们积极、主动所为。从而做人(搞好上下左右人际关系甚至溜须拍马、阿谀奉承)成了决定各级官员仕途升迁的最重要砝码,做事(能力道德)反是可有可无之点缀。这种政治生态环境如同一大染缸,让好人也难以独善其身,出污泥而不染如梦呓一般。

  

   在目前的权力配置民主集中制权力具体规则下,干部的选拔、使用过程中,干部本人是消极、被动的,任何积极、主动争取和要求职位提升的行为都被视为“向党伸手”。所以,中国官场上的人即使想升官,自己却不能说,要想方设法找说得上话之人推荐;有人推荐了,还要三推四让,显示自己谦逊。反之,若明着去争,就会被说成是“有野心”。最后的结果便是缺乏积极、主动、公开、有序、良性的制度化竞争机制的情况下,消极、被动、私下、无序、恶性的非制度性竞争方式就难以抑制地蔓延开来。甚至有些地方,这种恶性竞争已经发展到为了去除仕途障碍而雇佣杀人的地步。总之,竞争是有限性和随机性的,而非充分性的自由公平竞争,其从政治效率的角度讲至少是低效率的,不能实现将最优秀的人才最合理地配置,甚至是负效率的,如任人唯亲或买官卖官。

  

   2、有效性兼容

  

   权力的取得宜民主,以自由、公开、平等的选择与竞争,以权力者向人民负责;权力的运行则宜集中,以责、权、利三者相统一保证效率,以下级向上级、被管理者向管理者负责。这里,集中又作为另一种权力制度,集中就是主要的,而民主只能是次要的。所谓集中时的发扬“民主”,如决策前广泛征求各方面意见(包括反对意见),只不过是集中的题中之意或必然程序而已。权力等级制是任何有效率的组织所不可避免的安排,从组织管理学的角度看,民主集中制符合科层制管理原则,强调层层服从,以便统一意志,达成组织目标。明朝一代铁腕名臣张居正,就曾有一句名言:“天下之事,虑之贵详,行之贵力,谋在于众,断在于独。”[17]美国前总统杜鲁门更甚至说:“一个有效率的政府也就是一个独裁的政府。”[18]而我国目前的民主集中制,在权力的取得上正好民主不够,在权力的运行上,则又恰恰集中得不够,权力的优越远未真正名正言顺地落实。

  

   按照毛泽东最著名的一个说法,领导干部的主要任务就是“用干部、出主意”。这里的“用干部、出主意”正是民主集中制集权领导艺术适用的范围。其分两个层次:首先是民主的操作性艺术(调研咨询过程以及征集建言献策),其次是科学的规范性集中手段(针对泛民主议而不决或决策拖沓)。民主集中制在权力运行方面,实行两条重要的工作原则:一是集体领导,二是分工负责。实行集体领导,就是说凡属于重大用人与决策问题必须集体来讨论、研究和决定。实行分工负责,就是说经过决定了的事项,要有专人去承担、负责和落实。只要如习近平所强调指出:“要带头执行民主集中制,按照程序进行决策,做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。要注意听取班子成员意见,带头增进和维护县委班子团结。”[19]严格实行民主集中制的具体规定和基本程序,按民主集中制的具体规定进行决策,充分发扬民主,广泛听取并注意吸纳各个方面尤其是班子成员的各种意见,就能很好地发挥出民主集中制科学决策功效。并充分发挥领导班子每个成员的积极性和责任心,从而能够依靠集体的智慧和力量实现高政治效率。

  

   民主集中制的重要形式群众路线是中共的优良传统,是被长期革命、建设和改革实践证明了的正确领导方法。毛泽东说:“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众中坚持下去考验这些意见是否正确。”[20]一切为了群众,一切依靠群众,是群众路线的核心。一切为了群众讲的是目的,一切依靠群众则讲的是手段。坚持群众路线,就能保证党与群众的血肉联系,保证党的各项事业的成功。中国特色社会主义进入新时代,更要积极研究并把握新形势下群众工作的特点和规律,切实提高有效开展群众工作的本领。要认真研究我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾后群众工作的新特点,积极探索和掌握适应新时代要求的做群众工作的新途径新方法新机制,善于运用说服教育、示范引导和提供服务等方法凝聚和激励群众。为新时代谋划发展,必须相信和依靠群众,组织群众用自己的力量去解决自己的问题。要在集中群众意见的基础上制定各项方针政策,交给群众讨论、执行,并在讨论、执行过程中不断依据群众的意见进行修改,使之逐步完善。

  

   三、通过权力宏观制度改革发展完善民主集中制

  

   体与用是中国传统哲学的一对重要范畴,泛指本体和作用,且一般认为“体”是最根本的、内在的,“用”是“体”的外在表现。我们以为具体到政治哲学范畴,概括性而言,于政治体制、政治机制的层次上即为“体”,于政治艺术、政治方法的层次上则为“用”。在此意义上国家权力资源的配置,从体制、机制上讲,我们必须强调肯定物质、利益、市场、自由、民主、法治;但在实际具体操作中,我们却又离不开和需要运用精神、道德、计划、专制、集权、人治等范畴的政治艺术与政治方法。

  

   终上所述,应在宏观制度的层次上肯定自由民主制,以其为体;而在具体规则的层次上肯定民主集中制,以其为用。走下“意识形态神坛”的民主集中制,则仍可以在其理性边界与合理范围内发挥善治作用。所以,民主集中制作为工作方法及作风(党的群众路线)和组织原则,不仅无需改,而且还要继续发扬光大。显然,民主集中制作为政治领导艺术(群众路线)与政治组织规则(宪法和党章),无论过去或现在还是将来永远都是正确合适的。因为任何一个政治组织没有民主就没有活力,没有集中则没有合力,二者缺一不可,相辅相成。需要改的是,民主集中制作为集权性权力宏观制度具体规则,不能错位、越位到民主性权力宏观制度权力选任制中。因此,应科学稳妥地对这方面进行改革。十九大报告中指出:“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。”自由民主性选任制是人民当家作主的一种权力宏观制度,但必须保障其在以下三个方面的架构内有效地运行。

  

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