姚轩鸽:中国税制改革的问题与抉择

选择字号:   本文共阅读 515 次 更新时间:2017-12-26 22:24:59

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姚轩鸽  
全国税收收入突破了20 000亿元大关;2005年,全国税收收入首次突破了30 000亿元;2006年,全国税收收入37 636亿元,2007年,全国税收收入突破40 000亿元,完成税收收入49 442.73亿元,2008年,全国税收收入突破50 000亿元,完成税收收入54 219.62亿元,2009年,全国税收收入突破60 000亿元,完成税收收入63 104亿元,2010年,全国税收收入突破70 000亿元,完成税收收入77 390亿元。

   与此同时,税收收入占GDP的比重也在不断提高。1999年为12.99%,2000年为14.1%,2001年为15.8%,2002年为16.6%,2003年为17.53%,2004年为18.84%,2005年为19.5%,2006年为18%,2007年为20%,2008年为18.03%,2009年为18.8%,2010年为21%。据有关专家推算:1995—2004年这10年内,我国GDP平均年递增8.55%,增长最快的1995年为10.2%,增长最慢的1999年为7.1%。而税收收入的增长,1995—2004年这10年间,平均年递增17.72%,增长最快的2005年为25.66%,增长最慢的1998年为10.55%。从这些逐年增长的平均数看,税收收入增长比例是GDP增长比例的2.07倍。

   或许,在政府看来,税收促进了中国经济的高速发展,GDP已经跃居世界第二,“中国模式”似乎正在为世界所“称道”。但是,屡屡以调节收入分配不公,在税制改革名义下开征的一些新税种,事实上根本没有起到缩小贫富差距的作用,相反,是在不断扩大着贫富差距。

   这些无不说明,中国税制或税制改革已背离了税制改革增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的,异化为与民争利的税制改革。“不伤一人地增进所有人的利益总量”的帕累托最优原则,早已在“效率优先,兼顾公平”的指导思想簇拥下抛到九霄云外了。我们随时看到的只是所谓的“最大多数人的最大利益”,而且,正是在这一冲突情境中方可使用的终极分标准,竟然成为指导中国税制改革的唯一原则。岂不知“最大多数人的最大利益”原则,仅仅适用于征纳税人之间利益发生根本性冲突、不可两全的条件。如果失去这个真实的前提,“最大多数人的最大利益”原则很可能异化为一些人公开掠夺一部分人利益的理论借口。事实上,不少地方政府振振有词的所谓城市运营性的“拆迁”,对农民土地的大肆掠夺,都是在这一歪理的支持下进行的。笔者曾遇到一位前县委书记,他在酒桌上屡屡津津乐道的是,他曾经为某县40万人的发展,慷慨牺牲了5%的农民利益。试问,这5%的农民凭什么要为其他38万人做出牺牲?如果这个理论能够成立,如果杀人可以致富的话,那么逻辑上就可以杀掉5%的农民,因为这也符合最大多数人的最大利益原则。

   其次,从税制是征纳税人之间权利与义务的规范看,税制改革面临的核心问题是“税权的合法性”问题。直言之,就是说中国税制改革最大的软肋在于税权的民意基础不广泛、不牢靠,根本说来是由于政治体制改革的滞后,中国税制改革的民意基础才如此不坚实,无法反映和体现全体纳税人的税收意志,自然也就无法增进全社会和每个纳税人的利益总量。因此,尽管税制改革可以促进政治体制改革,甚至是推进政制体治改革的最佳切入点,但是,真正的税制改革必须有待于政治体制改革的实质性启动,目前正在推进的中国税制改革,从税权的民意基础看,正在从“极恶”向“次恶”转变,或者说,正在从“落后”向“比较落后”转变。坦率地说,还谈不上从“次恶”向“次优”或“最优”转变,从“落后”向“比较先进”和“先进”转变。一句话,是在由“恶劣税制”向“优良税制”转化。事实上,只有在税权合法性问题得到彻底解决之后,所谓的征纳税人之间权利与义务分配的公正问题才有可能得到有效的保证,否则,严格说来,都不过是利益的调整而已,谈不上权利与义务的公正平等分配。

   再次,从税制是一种征纳税人之间涉税行为应该和应该且必须如何的非权力与权力规范体系看,中国税制改革无疑也面临一个优良“税德”与税法的共创、共融、共享的问题,诸如,主体税种与辅助税种、直接税与间接税、单一税与复合税、税率高低等具体要素的合理搭配问题,特别是直接税与间接税的搭配问题。因为当前中国税制格局是以增值税、消费税、营业税、关税等间接税为主,企业所得税、个人所得税等为辅,间接税收入占到70%左右,而直接税收入不到30%。关于直接税与间接税的优劣,马克思有过精辟的论述,马克思指出:“间接税使每个纳税人都不知道他向国家究竟交纳了多少钱,而直接税则什么也隐瞒不了,它是公开征收的,甚至最无知的人也能一目了然。所以,直接税促使每个人监督政府,而间接税则压制人们对自治的任何企求。”

   最后,从税制的基本结构、完整结构与深层结构看,中国税制面临的基本问题在于:

   一是重形式轻内容,仅仅把税制改革的重点放在税率的高低,税负的“谁负”与轻重,以及税制的分合,税制的单一与复合等具体要素优化方面,自觉不自觉地忽视了税制形式对税制价值的遵从,也就是对“征纳两利”税制价值的遵从方面。其结果就是仅仅满足于税制直接要素、表层要素的调整与优化,无视税制根本要素的优化,丧失税制改革的历史大机遇,无助于税制增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的。

   二是从税制的完整结构看,由于仅仅重视税制的形式要素,在忽视税制征纳两利价值的同时,也忽视税制价值判断,把税制改革锁定在税制规范要素方面。其危害在于,由于忽视税制价值及税制价值判断,就完全把税制规范要素的优化看成是主观随意性的东西,根据所谓的现实需要,随时赋予税制改革以具体目的,并以此为指针制定税制改革的方案,其结果是在政府主导下的税制改革,实际上就成为在政府官员主导下的税制改革,大多举措也就只能反映和体现官员的税收偏好和意志,最终背离税制增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的。

   三是从税制的深层结构看,中国税制改革面临的主要问题是:无视“征纳税人行为事实如何的规律”。一方面无视征纳税人之间纳税人的主体地位,倒因为果,以征税人的税收意志为主导。另一方面无视“征纳税人行为事实如何的人性客观规律”,无视“为己利他”的基本规律,企图让“河水倒流”,把征纳税人之间偶尔可能的涉税行为,诸如,“无私利他、单纯利己、纯粹害人、纯粹害己”等涉税行为当作税制规范的基本依据。结果必然是,每一次税制改革都是在挑战征纳税人行为的人性规律,都是围绕政府的利益展开,都是在强化义务导向型的税制改革,重纳税人的义务,轻纳税人的权利,缺乏对纳税人权利的基本尊重。与此同时,就是征税人权利的不断强化,义务的相对减弱。


三、中国税制改革的未来走向与抉择


   探讨中国税制改革的问题,目的在于确立未来中国税制改革的基本走向和目标。在全球化的时代大背景下,任何国家的税制改革,尽管可以根据自己国情有所差异,但从其长远发展方向看,在基本结构方面应该是逐渐趋同的。一元并不意味着可以违背税制增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的,也不意味着可以无视征纳税人行为事实如何的规律,优良税制必须经由“征纳税人行为事实如何的规律”,从“税制终极目的”推导出来,优良的税制改革应该以此为圭臬逐步抵达。具体地说,中国税制改革的未来走向与抉择要点如下:

   第一,必须始终瞄准税制“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”,任何时候、任何地方的税制改革都要以此作为税制优劣与税制改革得失的终极评判标准。就是说,凡是有助于“增进全社会和每个纳税人利益总量”这个终极目的实现的税制或税制改革,都是优良、先进的;凡是无助于“增进全社会和每个纳税人利益总量”这个终极目的实现的税制或税制改革举措,都是落后、恶劣的。换句话说,凡是有助于“增进全社会和每个纳税人利益总量”这个终极目的实现的税制或税制改革,不论其具体细节方面存在多少缺陷,其大方向都是没有问题的,差别仅在于实现终极目的速度的快慢。相反,凡是无助于“增进全社会和每个纳税人利益总量”这个终极目的实现的税制或税制改革举措,不论其在具体要素方面多么完善和精致,都要高度警惕,因为它很可能已背离了“增进全社会和每个纳税人利益总量”这个终极目的。

   当然,具体运用这一终极评判标准时,必须认真区别实际情境。既不能在征纳双方利益尚未发生根本性冲突、可以两全的情境下,为了“特定目的”奉行“最大多数人的最大利益原则”,也不能在征纳双方利益已经发生根本性冲突、不可以两全的情境下,奉行“不伤一人地增进所有人利益”的“帕累托最优标准”。

   第二,要志在彻底解决税权的合法性问题,扩大税权的民意基础。虽然税权民意基础问题的彻底解决有赖于政治体制改革的实质性启动,但也不能无所作为,至少应该在现行政治体制框架内,尝试探索税权使用过程中纳税人利益表达机制,以及税权监督与制约机制的新路子,以税制改革为切入点,努力推进政治体制改革,最终扩大税权的民意基础,实现中国税制由“劣”向“优”,由“落后”向“先进”的飞跃。

   第三,不能忽视税制规范诸要素的优化问题,近期应重点促进直接税与间接税比重结构性失调问题的解决,建立以“直接税为主,间接税为辅”的税制形式格局。

   第四,要重视税制基本价值问题的研究,克服既往重形式轻内容的现象。既要注意税率高低,税负“谁负”与轻重,税制分合等具体要素的优化问题,也要突出“征纳两利”税制价值这个重点,把“征纳两利”税制价值作为税制规范要素优化的根据。既不能主观臆断,纵容长官意志主导一切,也不能随心所欲,视税制改革为玩泥巴,无视纳税人真正的税收意志。

   第五,要特别重视“征纳税人行为事实如何的规律”的研究,并以此作为税制价值的根据。重点在于尊重纳税人在税收治理中的主体地位,还权于纳税人,一切都要以全体纳税人的税收意志与偏好作为判定税制改革成败的最高标准。同时,要遵从征纳税人现实的觉悟实际,遵从征纳税人“为己利他”的基本行为规律,或者说“人性规律”。只有这样,优良税制才可能获取坚实稳定的人性基础。同样,在这种基础上建立的税制,才是最接近广大征纳税人行为实际的税制,也是广大纳税人最容易遵从和乐于接受的税制改革,更是最有助于增进征纳税人利益总量的税制改革。

   总之,中国税制改革的问题研究告诉我们,在税制改革的大概念下,中国税制改革面临着与世界其他国家不同的问题主要有六个:税制终极目的共识的缺乏、税权民意基础的薄弱、“直接税为主,间接税为辅”税制形式格局的缺位、对“征纳两利”税制价值的无视、纳税人主体地位的缺失以及对“为己利他”人性基本规律的藐视等。无疑,对这些税制改革主要问题的认定和确立,直接关系着未来中国税制改革的大方向。这些根本问题不解决,税制改革就可能差之毫厘,谬以千里,甚至南辕北辙,而且,任何税制改革都是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要长期坚持不懈的努力。

   中国税制改革最犯不起的错误就是方向性的错误。

  

   本文源自姚轩鸽教授所著《税道德观》一书(西北大学出版社2017年版)。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:财税法学研究会

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