周雪光:中国国家治理的一个深刻矛盾

选择字号:   本文共阅读 3713 次 更新时间:2017-11-09 16:44:18

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   内 容 提 要

   周雪光教授的新著《中国国家治理的制度逻辑》,通过一系列具体问题的研究,从组织层面整体上描述了中国国家治理逻辑的图景。

   从古到今,这个逻辑有相当的延续性。这一体制的核心既不是持续常态的高度集权,也不是一成不变的行政发包制度,而是国家权力(或皇权)与官僚权力(包括地方权力)收放松紧的节奏性变化,体现在两个相辅相成的方面:一是,国家权力与官僚权力的主从关系为国家支配形式的核心,皇权大一统为万古不变之理,“以不变应万变”。这一基本构架得到一系列的制度安排的支撑而稳定存在,从礼制、儒教、科举到官僚体制。二是,在皇权与官僚体制间、以及官僚体制内部,实质性权威的重心收放不一,而且在不同层次之间移动,由此引发不同治理模式的演变——从高度关联到逐级分权,到松散连接,甚至短暂的各为其政;“以万变应不变”。

   因此,中国的治理体制并不单单是一个高度集权、贯彻自上而下意图的机器,也不总是各自为政的地方性权力,而是随着时势变化所产生的压力(特别是自上而下的干预),不断地调节、演变。随着政府不同治理模式的演变,国家也在名与实之间不断转换其角色作用。本书用动态的方式来把握中国国家治理的轮廓和特点。

  

   目 录

   序

   第一章  导论:中国国家治理的制度逻辑

   第一单元  国家治理逻辑的制度分析

   第二章  国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角

   第三章  中国政府的治理模式:一个“控制权”理论

   第四章  运动型治理机制

   第二单元  国家治理逻辑与政府行为

   第五章  政府内上下级谈判:一个分析模型

   第六章  基层政府间的共谋现象

   第七章  拼凑应对:多重逻辑下的基层政府行为

   第八章  逆向软预算约束

   第三单元  国家治理逻辑与中国社会

   第九章  通往集体债务之路:从官僚制逻辑到社会逻辑

   第十章  多重逻辑下的村庄选举

   第十一章   无组织的利益与集体行为

   第十二章  结语:国家治理逻辑与中国未来

  

  

一统体制与有效治理

中国国家治理的一个深刻矛盾

   任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力,面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异,所面临的困难和挑战也每每不同。简言之,在其他条件相同的前提下,国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。国家治理模式不是任意选择的,常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系,有明显的途径依赖性(Finer1997,Levi 1988,Tilly1975,金观涛、刘青峰2011)。中文中的“国家”概念有着“民族”(nation)与“国家政权”(state)的双重含义。在政治分析中,“民族”与“国家政权”是两个不同的分析概念,各有特定的边界和内涵。在本研究中,我是在“国家政权”这个意义上使用“国家”这一概念的。这一点需要特别说明。

   国家治理模式有两个主要线索:一是中央权威与地方权力间关系,一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模,使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治,即所谓“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”(《诗经·小雅·北山》)。“皇帝权力的范围,是涉及全领域的,它不允许有跟自己相同权力之存在。即:天下无二君,此乃皇权之特性。这就是说,作为皇权的性格的公权,其实现的场所是:王化所及,天下属之。”(西嵨定生2004:43)中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济与社会(周振鹤1997,谭其骧1986)。在长期的历史发展过程中,这些不同的区域和属地间虽有经济、文化和人口迁徙的交融联系,但它们之间更多的是通过国家的行政体制和官方观念统辖在一起的。在这一特定的国家治理模式下,一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计,以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了。尽管在20世纪初,这一治理形态发生了重大变化,但其内在矛盾在随后的政体迭换中并没有得到真正解决(金观涛、刘青峰1993)。不仅于此,“在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下,现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中,从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”(汪晖2003:96)。在这一大背景下,中央政府依赖什么样的组织机制来维系其一统体制?这些组织机制作用怎样影响了国家治理的行为和后果?这是国家在实际运行过程中必须回答的问题,其兴亡成败、未来演变与这些组织机制抉择和相应的制度安排息息相关。这也是我们分析一统体制治理模式的切入点。

   问题的提出:治理规模与负荷

   国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。在这里,治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土以及生活其上民众的空间规模和实际内容。有关中国国家规模及其政治意义诸问题在公共舆论界已多有讨论,但在学术界和政策研究界尚未得到应有的重视。在比较研究的众多讨论中,学者经常引用评价不同国家的治理模式,如新加坡模式、日本模式等等。这些讨论大多忽略了一个重要的维度,即国家治理的规模。例如,新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市,韩国的人口仅为江苏省人口的三分之二左右,而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史形成的辽阔国土、多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲,而人口为其两倍强。换言之,从治理规模来审视,思考中国治理的一个更为合适的参照框架,可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战!把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来,我意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用:正是在治理规模这一角度下,国家组织机制及其负荷和挑战尤为凸显出来。从组织学角度来看,对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题。

   在当代中国,国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的。国家承担着对外保卫国土疆界,对内维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。从国家内部社会生活的组织过程来看,国家政权不能持久地建立在强权统治或高压政治之上,而需要得到民众的认可和服从;为此,国家通过各种整合机制和制度安排来完成这一使命。例如,将农民组织起来需要相应的制度安排、人员配备和资源投入,不同地区间的资源再分配需要组织设施和调配机制,不同群体间的紧张和冲突需要调停、协商甚至强制等各种机制;国家还承担着提供各类公共产品的责任等等。但如同其他正式组织一样,政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本,而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了。

   在这个方面,已有一系列研究工作可资借鉴。美国经济学家阿莱西那和他的同事(Alesina and Spolaore 1997)从经济学角度研究了国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。他们的研究提出,大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价;但国家规模提供了市场规模,因此大国有利于经济增长,有利于降低那些必需公共品(如国防)的固定成本。但在世界经济一体化的条件下,小国可以有效地利用国际市场,在经济增长上并无劣势。经济学家进行了一系列有关工业组织规模与控制的研究工作,对官僚组织结构的收益成本进行了建模分析。这些研究工作强调了组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价(Milgrom and Roberts 1988),对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足(Qian 1994a)。麦卡菲和麦克米伦(McAfee and McMillan 1995)指出,组织成员因其特定角色和位置,有着各自的私有信息,必然以此寻租,而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”(第402页)。他们分析了组织成员利用私有信息进行讨价还价所导致的效率损失,明确提出了组织规模负效率(organizational diseconomy of scale)的观点,即随着组织规模的扩大、等级链条的延长,私有信息分布随之分散,信息不对称状况恶化,组织效率会相应下降。在中国大历史背景下,黄仁宇(2001b,2006)反复感叹国家治理规模与其技术手段之间的差距。葛剑雄(1994)从历史地理的角度,对历史上中华帝国的空间距离,以及由此带来的官僚体制中信息流通和指令执行的种种困难,有特别敏锐的关注和观察。可以说,在中国历史上,治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是,历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩,因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。

   国家治理的规模及其面临困难不是一成不变的常量,而是为历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素所塑造。首先,国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大,其管理规模也就越大,两者成正比。中国社会历史上形成的区域性差异,多民族的文化差异,经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等等,更加重了国家治理的负荷和困难。各种天灾人祸,于一时一地而言或有或无,然而,对于有着辽阔国土和众多人口的国家来说,这些散见不同时点不同区域的天灾人祸聚而集之,则是无时不有无处不在。在这个意义上,中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件。而且,随着现代经济活动高度的相互依赖,现代观念的多元发展,民众在社会生活、政治诉求上日益多元化,治理规模更加剧了组织复杂性,国家治理面临的挑战随之急剧上升。

   其次,治理规模取决于治理内容,两者亦成正比。在这里,治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家制度安排使得其治理内容大相径庭。在中国历史上的“简约国家”形态下,“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。一个县的规模少则几万人,多则几十万,而县府规模和权力有限,县以下的民生民事大多由地方士绅和民间宗法组织(如家族、邻里)自行消化解决(黄宗智2007)。与此形成鲜明对比的是当代中国的人民公社时期,其间农民被高度组织起来,成为国家直接全面管理的对象。同时,国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各类责任。这意味着国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异,其组织负荷和面临挑战随之大相径庭。

最后,治理规模也取决于治理形式。在中央集权的形式中,中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任,全国服从中央。这意味着,中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和解决问题的答案。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:三联学术通讯

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