常晨 陆铭:新城:造城运动为何引向债务负担

选择字号:   本文共阅读 1251 次 更新时间:2017-10-30 13:25:21

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常晨   陆铭 (进入专栏)  

   数据来源:常晨、陆铭(2017)。城投债数据来源于钟辉勇和陆铭(2015b),原始数据来自Wind数据库。[26]

  

   四、中国式的新城建设为什么低效?

   当前中国新城建设低效的原因是违背经济规律下的过度建设,但造成这种现象的原因却是多方面、深层次的。一方面,土地资源的行政化配置、土地产权保护的缺失、地方官员考核机制的不完善共同导致了地方政府低效率的新城建设;另一方面,中国的行政体制也为其提供了方便的资金来源,让低效的新城建设获得了资本支持。

   a)土地资源是中央计划配置的

   中国违背经济规律的土地配置方式,导致用地效率低下。首先,正如本文第一节所述,政府出于区域经济总量平衡的考量,将大量建设用地指标违背经济规律地投向人口流出、人口密度低、产出效率低的中西部地区(陆铭等,2015)。[27]其次,在2008年国际金融危机后,为服务于保增长扩内需的宏观调控目标,国土资源部下调了属于“优先发展产业且用地集约的工业项目”用地出让价格的最低价标准,并特别加大了对中西部地区的扶持力度,将中西部“城镇建设用地范围内的国有未利用地”按50%的出让最低价标准执行。[28]最后,中西部地区工业用地不仅出让限价标准过低,部分地方政府甚至采取压低地价、征后补贴返还、奖励的方式吸引企业资源、扩大企业的投资规模,令经营性用地的招拍挂制度的“公示”意义大于“竞价”意义。[29]供应量和价格双双非市场化的用地机制相互作用,加深了土地资源的配置扭曲,

   b)农地产权缺乏有效保护,征地补偿过低

   中国新城建设的低效率不仅归因于行政性的土地配置方式,对土地资源的产权保护不力,农业用地补偿过低也是一重要因素。根据科斯定理,良好的产权制度保证了生产要素在竞争性的交易市场中由出价最高的人获得。若土地产权明晰并被保护,通过市场交易原土地产权所有者可以获得和地块价值相当的转让收入,而该地块使用权则由能实现最大化经济产出的购买者获得。根据中国现行的土地管理制度,农业用地转为城市建设用地的过程中,对原土地所有者的征地补偿是以地块的原始使用用途(农业产值),而非地块的实际价值为标准执行的。近年来国家虽然已多次提高对农业用地的补偿标准,但仍远远低于农地转为建设用地后地块的实际价值。以浙江省为例,2014年新执行的征地补偿标中,耕地、其他农用地(除林地以外)和建设用地的一类地区最低补偿标准仅为5.4万元/亩,远低于土地被征用后的商业价值。[30]由于中国现行的土地制度,地方政府和农民协商土地征用补偿时处于绝对强势的地位。农业用地转建设用地后高额的出让收入,和产权保护缺失下较低的农地补偿标准,使得地方政府有动机扩大规划面积,降低密度,致使新城发展效率低下。陆铭等发现,由于土地产权保护状况在地区和城市间存在着差异,在产权保护相对较好的城市,地方政府更注重建设的集约性,新城规划更小,密度更高。[31]另外,由于中西部省份的区域竞争力低下,难以吸引企业进驻,而地域竞争又增加了地方政府招商引资的压力,在低成本的征地补偿下,大量的城市用地被其以超低价、补贴、返还等形式出让,投资的企业往往是低生产率的企业,进一步加剧了新城的低效状况。

   c)偏重经济增长的官员考核标准成为地方政府各自为政、大兴土木的动因

   除了缺乏市场化的土地配置机制和完善的土地产权保护制度等市场因素外,各自为政、相互竞争的地方政府行为也是造成新城在全国范围内广泛开建的原因之一。特别是2008年国际金融危机后,各地经济增长更加倚重于基础设施投资。而在对中国政府官员的考评体系中,经济总量的增长率一直是各级主要地方官施政业绩的重要指标。这使得各地的地方政府官员都有动机通过采取建设新城的方式应对经济增速的下滑,而省与省、市与市、甚至县与县之间的相互竞争更加剧了这类情况的发生。

   地方政府对经济增长目标的诉求导致了新城在全国范围内开建,地方政府换届则成为新城在城市内多处开建的原因。地方政府官员为能在任职结束时有代表性的政绩,不愿意执行上届政府的规划建设方案,抓紧打造自己提出的项目工程。[32]而新城建设从立项审批、原驻地房屋拆迁到基础设施改造与建设,直至公共服务设施的基本完成,全周期通常情况下不止5年,超过了一届地方政府的任期。为数不少的新城出现了因城市主管领导更换而项目中止的情况,城市内不同方位出现多座新城的情况也屡见不鲜。

   d)中国的行政体制为地方政府筹集建设资金创造了条件

   在单一制架构的政治体制下,中央政府是地方政府债务的“最终债务人”和“最后偿还人”,[33]由于有中央政府的隐性担保,地方政府忽视了借债成本和自身的偿债能力,借入资金的规模大、增长快、成本高。对于资金的提供方,由于中央政府对地方政府性债务有无限的救助责任,国有银行基于规避风险的考量,将大量资金贷给国有企业而非效率更高的私有部门。而商业银行多数属于中央或地方政府控股的银行,有着盈利和服务政治大局的双重企业使命,是国家实现产业政策的重要工具。在2008年金融危机后,国有银行为响应国家政策导向,未注重对借贷项目的风险评估,积极扩大信贷规模,为地方融资平台提供高额贷款,大量认购城投债券,令地方政府的新城建设获得了必要的资金支持。由于有充足的资金来源,并且忽视了债务违约风险,地方政府在建设新城时,一味地贪大求好,造成新城新区建设规格超标,资源浪费的局面。低效建设下新城发展动力不足,而其借入资金又属于成本高、期限短的银行贷款和公司债,经济增长率远低于融资利率,政府难以获得足够的租税收入偿还债务本息,债务率持续上升。

  

   五、迈向更为有效的新城建设:展望与建议

   土地、人口和产业是经济活动中最重要的三大要素,中国若想实现可持续的经济增长,需要土地供应和城市建设符合产业发展和人口集聚的方向。中国过去40年的经济增长始终伴随着人口和经济向大城市和都市圈的集聚,虽然在这中间资源配置被人为干预,但没有逆转人口和经济集聚的方向,这是经济规律推动的。把握地区间的土地供需平衡,开展科学的城市用地规划,形成以大城市和都市圈为增长极的区域经济增长格局,实现经济总量的高效率和人均产出意义上的均衡,是中国经济良性前进的必由之路。为此,中国需要进行全方位的供给侧改革。

   a)实现以价格机制为基础的土地配置,加强对土地产权的保护力度

   城市是现代经济活动的载体,城市化率的提升是人口与土地两大要素相互匹配的过程。实现土地资源使用权有序的自由流动,建立以市场价格信号引导的土地配置机制,是尊重城市发展的客观规律,让市场成为配置资源的决定性力量的基本条件。在国家层面,应做到土地供应方向与人口流动方向保持一致;在城市层面,应尽快完善市场化的土地交易机制,让各经济主体广泛参与到土地资源的竞争中,优化人地要素的匹配程度,提升土地资源的利用效率。与此同时,要加强对土地产权的保护力度,制定出反映地块价值的土地补偿评估标准,实现土地最大化的产出效益。

   b)科学制定用地规划

   新城规划和布局应更多强调省级政府的协调,更注重新城建设与人口、产业的集聚趋势相一致,实现不同城市、不同新城的分工和错位竞争。在制定新城发展规划时,应尊重城市发展的客观规律,新城选址应接近老城,并且应适当增加人口密度,充分重视高密度路网和小街区制对于提升城市活力的意义。新城建设应把握城市目前的产业发展优势,实现商业、住宅用地的空间规划和产业空间规划的科学匹配,以确定新城合适的整体定位和内部地块的功能分区。利用新城发展的规模效应,实现公共设施的高效利用;发挥人口规模的集聚优势,实现知识与技术在城市内的外溢共享;挖掘主城已有的市场资源,作为新城发展的初始依托。

   c)政府与市场各司其职

   在城市建设与扩张中,应实现市场与政府在土地配置中的有效分工。对于具有排他性使用属性的用地功能,应交由市场通过价格机制确定地块合适的区位和大小;对于存在污染、拥堵等负外部性(或知识经济外溢的正外部性)的用地功能,自发的城市规模可能与社会最优规模不同,应通过征税(或补贴)的方式将外部性的问题内部化;对于具有非排他性和非竞争性使用属性的用地功能,如绿地、公园、公共服务设施等,因不能形成适当的市场价格体系,应交由政府通过科学规划,以满足城市长期发展中对用地功能的实际需求。只有制定出科学的新城发展模式,市场与政府各司其职,才能建设成功具有竞争力的高效新城、集约新城、活力新城、宜居新城。

   d)完善官员考核体系

   取消统一的地方官员考核标准,特别是要降低经济总量增长对于人口流出地官员绩效评估的权重,建立与城市发展定位相挂钩的官员考核体系。地方党政领导是拟定城市发展方向的主要决策者,在当前全国趋同的地方官员考核机制下,自然会造成各地官员的施政方略和发展目标趋同。故城市间应实施有差异的官员考核标准,根据各城市自身的发展定位,确定对当地官员的考核指标,以此激励官员在制定政策时,与城市正确的发展方向一致。

   e)建立市场化的金融体制,打破刚性兑付,置换存量债务,积极推动财税体制改革

   去除行政干预,建立市场化的金融体制,允许债务违约和置换存量债务,积极推动财税体制改革是化解当前地方政府债务风险,形成有效金融体系的必要条件。首先,商业银行等金融机构应剥离其政治属性,形成公司制的现代企业制度,建立以风险收益相匹配的运营机制,以此服务于实体经济的融资需求。其次,对于已经积累的高额地方政府债务,应做到债务处置和防范风险相结合,打破刚性兑付,逐步建立起完善的资本市场信用体系;与此同时,适时安排存量债务的置换措施,缓解地方政府的偿债压力,保障债务问题的有序解决。最后,积极推动央地的财税体制改革,建立地方政府为主体的税种,将地方政府的财权与事权相挂钩,实行地方政府债务融资的自我管理。

   f)分类处置已经过剩的新城建设

   对于当前出现的已经过剩的新城建设,应根据新城的自身特点调整规划,弥补短板,提高竞争力。对于人口流出地的新城,应调整原先规划,缩减规模,提高密度,降低投入成本的同时增加集聚经济的正效应。对于未进入实质性建设阶段的新城,应进行审慎的评估,避免未来出现过剩。而对于接近大城市的新城,应充分利用大城市的辐射效应,用快速交通将新城与之连接,在物理距离不变的情况下,削减实际通行时间,增加新城的连通性;同时注重和大城市的产业联动,成为其加工、物流、仓储、农产品、休闲、养老等产业的承接地,形成高效的都市经济圈。

  

   (注释略)

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本文责编:川先生
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文章来源:《学术月刊》

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