常晨 陆铭:新城:造城运动为何引向债务负担

选择字号:   本文共阅读 1254 次 更新时间:2017-10-30 13:25:21

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常晨   陆铭 (进入专栏)  
通过基建投资拉动经济增长;在新城的公共设施初具规模后,开始招商引资吸引企业,而实际引资规模往往远低于事先的规划。图4显示了东部和中西部地区截止到2013年开建新城的总体情况,可以看到人口流出的中西部地区新城规划的数量和规模都远远超出人口流入的东部地区。[15]由于人口规模反映了当地的市场规模,并带来经济集聚的优势,人口的大量外流造成中西部地区市场的整体萎缩,新建的新城市场规模和增长潜力均不足。市场规模小,人力资本储备不足,难以吸引企业进驻;而企业不进驻,城市的公共设施和生活服务功能缺失,难以吸引人口流入。

  

  

   三、新城建设低效,发展缓慢,无力偿还先期债务

   中国的新城建设是政府通过举债进行的基础设施投资,投资回报高于资金借贷成本是决定一项投资成功或者失误的基本标准。而新城建设中出现的问题本质上是利用成本高昂的资金进行土地开发,但土地利用未能与人口和产业的用地需求相匹配,所造成的建设效率低下、新城发展缓慢,债务本息沉重的问题。

  

   3.1新城建设低效

   由于建设用地指标行政性配置方向未能和人口流动方向保持一致,中西部地区的土地供应较东部更加充足,地方政府在征收农地时价格相对低廉;而现行的体制和地方融资平台的国企特性,也促使地方政府敢于借债,商业银行敢于放款、积极放款。过剩的土地供应、过低的征地成本、充足的资金供给共同导致中西部省份地方政府规划的新城新区更加粗放,存在规格过高、规模过大、个数过多、密度过低、与主城区距离过远等问题。

   a)建设规格过高,新城定位与实际脱节

   大量地方政府在规划新城时,并未充分考虑本市经济发展的现实情况,未结合自身的产业优势和服务人群的实际需求去规划新城的功能定位。根据我们查阅的各省市新城管委会公布的新城定位资料,几乎所有的新城都提出要发展第三产业、高新技术产业,着力打造科技新城、生态新城、滨江新城等现代化城市综合服务体系。部分三四线城市的新城功能定位中只有生产性和生活性服务业,另一些城市的新城规划是在外围发展先进制造业,内部发展服务业,建设行政中心、金融中心、中央商务区等。大量的新城不仅产业规划与自身发展阶段不符,新城的公共设施建设标准也比肩国内外城市建设的一流水准,新城建设投入过高,与实际需求脱节。

   b)建设规模超过本地市场的潜在需求

   根据我们统计的新城数据,全国281个地级以上城市(不含直辖市和拉萨)中的272个城市有在建或已建设完成的新城,在我们统计的新城中,公布有规划面积的新城有600个,面积加总达6.63万平方公里,公布有规划人口的新城459个,人口加总达1.93亿,而这可能只是全部新城的一部分。值得注意的是,人口流出严重的辽宁省新城的规划规模位列全国第一,规划总面积接近10000平方公里,规划总人口约2200万人。其中沈阳市新城规划总面积达到3500平方公里(超过半个上海),规划总人口约650万人;在大连,由金州新区和普湾新区合并成立的国家级新区金普新区规划面积达2299平方公里。而1991年开放的浦东新区总面积只有1210平方公里,发展至今常住人口为550万人。可以看出此轮新城建设中,大量新城的建设规模远超过本地市场的潜在需求。新城新区的规划统计详见表1。

  

   c)新城个数多,难以集聚产业和人口

   各城市在大力开展城镇化建设时,本应结合城市自身的区位条件,找到优势的发展区位,并据此确定新城的选址,但实际情况却是新城建设分散,难以形成高效的产业集聚模式。新城建设需耗费大量的前期投入,若能将资源集中到一处,相对于分散建设,具有相对的规模优势,有利于新城初期的快速发展。但目前的实际情况却是地方政府往往不只建一个新城。从表1中看到,每个城市平均建有2.5个新城。设立新城个数最多的是成都市,总共有14个新城。新城总面积最大的沈阳市也建有13个新城。大量的新城都是在2008年后设立的,一年之内开建多个新城的例子不在少数。以杭州市为例,2008年杭州提出在钱塘江两岸同时建设十座新城。由于十座新城均沿钱江两岸,杭州新城选址相对集中,有利于新城的互联共建。但大多数城市的新城选址并非如此,若以主城区为中心,多数城市将新城建在了主城区东南西北的不同方向。分散的新城建设未能对地块进行科学地功能划分,新城与新城之间的发展联动也遭弱化,不利于新城形成高效的产业和人口布局。

   d)新城密度低,难以发挥规模经济和集聚外部性

   地方政府规划的新城密度过低,不利于分摊新城的公共服务和基础设施成本,也不利于新城内形成产业和人口间的知识外溢。从表1中看出,各地方政府在规划新城时,并未注重产业和人口的集聚发展,规划密度中位值仅为6430人/平方公里,是2000年全国平均城市人口密度的50.5%。[16]从上世纪80年代至今,中国正在经历大规模的人口转移,人口分布正逐渐向大城市和都市圈集聚,这使得大量中小城市的人口规模较2000年并未有大量增加。这样的实际情况导致有为数不少的中小城市的主城区人口规模并未超过实际承载能力,若在此基础上再建新城,会令城市人口密度进一步降低。以贵州省贵安新区为例,新区规划面积达1795平方公里,到2030年贵安新区的人口发展规模为200万人,规划密度仅为1114人/平方公里;而同等规模的甘肃省兰州新区总面积达1744平方公里,到2030年规划人口100万,规划密度仅为573人/平方公里。过低的人口密度导致公共服务和基础设施的共享度下降,资源利用效率不高。

   e)新城选址偏,难以有效利用本地市场

   新城的密度指标主要影响的是先期投入的人均成本,以及新城依靠自身规模发展的正外部性,而新城到主城区的距离则衡量了新城接近市场的程度,这会影响到新城吸引资源的能力和依靠主城市场发展的潜力。表1显示,在我们能查到新城到主城距离的样本中,平均距离是25公里(中位数为14公里),而我们使用相同样本计算得到的2013年城市市辖区建成区面积均值为136平方公里,若将市辖区近似看成一个圆形或方形区域,市中心到市区边界的距离约为6公里。由此看出大量新城的选址离城市建成区较远,新城发展初期难以利用主城区的市场规模吸引资源,同时也降低了新城长期发展的潜力。继续以贵安新区为例,贵安新区选址在贵阳市和安顺市之间,新区距离贵阳和安顺的距离分别在40公里和60公里左右。[17]还有一个值得注意的现象,近年来,各省市政府都在积极地向国家申请通过本市的高铁线路,有为数不少的城市在获批高铁线后,便以此为契机在高铁站附近设立“高铁新城”。但大多高铁线路并不与普通火车线路重合,会另外铺设铁轨线路并且大多离市区较远。故在高铁站旁设立的新城也离主城区较远,新城无法凭借主城区市场获得初期发展的动力。

  

   3.2新城建设低效导致债务风险累积

   新城建设的资金主要是由地方政府成立的融资平台通过举债的方式募集的。若新城建设初期能够依靠主城市场并注重产业和人口的集聚优势,形成高效的城市空间布局,则易于吸引投资,新城配套的生活设施不断完善后,则能吸引更多的人口进入,形成良性的新城发展模式。政府能从新城的经济增长中收取租税,用以偿还前期建设投资产生的债务。若新城建设得效率低,不能吸引企业和人口进驻,政府则难以获取租税收入偿还新城建设债务,不得不进行债务展期和置换。

   a)地方政府融资规模大,融资成本高。

   中央政府在2008年金融危机后出台了支持地方政府成立融资平台,为中央投资项目提供配套融资的政策,此后地方政府债务迅速增长。截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿,负有担保责任的债务约2.7万亿,可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿;总共17.9万亿的债务余额中只有不到3.2万亿产生于2008年以前,2009年当年新增债务额就达到了2008债务余额的61.92%。[18]大量债务给地方政府带来沉重的还款负担,截止2014年末,地方政府债务的债务率约为86%,[19]其履约能力和公共财政的可持续性受到市场质疑。[20]

   地方政府债务不仅规模大,其债务成本也很高。截止2014年末的地方债余额中,90%以上是地方政府的融资平台通过非政府债券的方式举借,平均年化利息率在10%左右。[21]由于大部分的地方债基本保证刚性兑付,实际违约风险低,10%的年化利率远高于风险水平相当的其他债券的利率,地方政府募集资金的成本过高。而地方政府通过举债建设的新城,由于规划不当缺乏活力,部分新城沦为“空城”、“鬼城”,政府无法通过新城发展后的租税收入支付高额本息。为此,财政部于2015年起,陆续出台了地方债的置换政策,将短期高息的城投平台银行贷款通过定向承销的方式置换成长期低息的地方政府债券。置换后存量债务的平均成本从10%降至3.5%,每年为地方政府减轻还款压力2000亿元。[22]

   b)越低收入的省份借债更多、债务率居高不下

   中国的地方债在总体上体现出规模大、成本高的问题,但从实际偿债主体的角度看,各省市的偿债能力各不相同,越低收入的省份借债更多,新城建设更加铺张;而密度低、远离市场又导致新城发展低效,政府负债率居高不下。[23]在中国的经济版图中,沿海较内地的经济规模更大、发展阶段更高,故东部地方政府的财政运作能力和偿债能力更强。相对而言,中西部较沿海地理区位劣势,生产效率和经济活力更差,人口处于长期外流的状态。[24]图6显示了2015年各省市地方政府负债率和人均GDP的关系,可以看出人均产出低的省份的政府负债率更高,特别是近年来基础设施建设投入较大的贵州省,其政府负债率远高于其他各省。人口的长期外流导致主城的市场规模萎缩,新城的综合竞争力偏弱,故密度和选址在新城发展中更显重要。但较弱的经济状况促使地方政府有动机通过基建投资拉动增长,在远离市区的位置新建密度低的新城。根据我们的研究,新城规划密度越低,距老城区越远,越是加剧地方政府的债务/GDP比率,这在中西部省份更为明显。[25]图7显示了截止2013年,地方政府债务规模和新城规划面积的关系,在剔除了城投债或新城规划面积为0的样本点后,新城规模越大,其地方政府债务量也越大。

  

   数据来源:常晨、陆铭(2017)。负债率为债务/GDP比率,其中地方政府债务为地方政府一般债务限额,原始数据来自财政部网站http://yss.mof.gov.cn/2016czys/201607/t20160725_2368286.html。

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文章来源:《学术月刊》

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