吴卫星:环境权入宪的比较研究

选择字号:   本文共阅读 410 次 更新时间:2017-10-17 19:50:45

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吴卫星  
尽管一项公共政策的宣言对于它要达到的目的来说是有约束力的,但其实施的手段通常却留待国家立法机关来解决。因此,一项公共政策的宪法宣示与一项基本权利在宪法诉讼之中具有不同的效果,即尽管在一个宪法诉讼中,公共政策的宪法宣示的存在也是必须予以考虑的因素,但只有基本人权才是个人得以获得宪法诉讼救济的前提。从某种意义上说,一项公共政策的宪法宣示可以被视为权利的“背面”,因为它指示了与该项权利相对的国家职责的方向。因此,有必要强调的是,公共政策宣示与权利并非互相排斥,而且在为环境保护规定宪法条款的情形下,二者都是必备的[21]。概而言之,环境权与环境基本国策的共同之处在于都课以国家环境保护之义务,但一般而言,环境权的可诉性在许多国家逐步得到承认,可以获得司法救济;而环境基本国策主要是对环境立法的授权,不具有司法强制性。例如,2005年《苏丹临时宪法》第1部分“国家、宪法与指导原则”第2章“指导原则和指令”第22条规定:“除非本宪法其他规定或者正式的制定法保障本章中列举的权利和自由 ,本章包含的条款自身不得通过法院予以强制执行;但是其中所规定的原则是治理之基础,国家有义务受其指导,尤其是在制定政策和法律时”。

  

   四、环境权条款宪法位置之比较

   当我们考察一国宪法环境权条款在该国宪法中的位置时,将会发现立宪例是多样的。这其实反映了各国的宪法传统以及对环境权这一新兴权利的不同认识。笔者在此将不同的立宪例归纳为四大种类:即将环境权置于:(1)序言;(2)权利法案;(3)国家政策、原则或目标;(4)其他情形(详见表4)。下面详述之。

   1.环境权位于宪法序言之中。典型的国家是喀麦隆和科摩罗。

   2.环境权位于宪法权利法案之中。这种情况可细分为以下四种情形:(1)将环境权与其他宪法权利置于一体化的权利法案之中,即将各种宪法权利规定于同一章或者同一节之中。环境权入宪的国家大多采用这种立宪例。典型的如《南非宪法》第2章“权利法案”、《斐济宪法》第2章“权利法案”、《肯尼亚宪法》第4章“权利法案”、《俄罗斯宪法》第2章“人和公民的权利与自由”、《摩尔多瓦宪法》第2部分第2章“基本权利和自由”、《津巴布韦宪法》第4章“权利宣言”、《塞内加尔宪法》第2编“关于人的自由、经济社会权利和集体权利”、《马尔代夫宪法》第2章“基本权利和自由”、《尼泊尔临时宪法》第3章“基本权利”、《摩洛哥宪法》第2编“基本自由与权利”、《越南宪法》第2章“人权与公民的基本权利和义务”、《芬兰宪法》第 2章“基本权利和自由”。(2)在将宪法权利规定于不同章节的前提下,将环境权纳入“经济、社会与文化权利”章节之中。例如,《葡萄牙宪法》将环境权规定于第3章“经济、社会与文化权利及义务”;《土耳其宪法》将环境权列入第2编“基本权利和义务”第3章“社会、经济权利和义务”;《伊拉克宪法》将环境权归入第2编“权利与自由”第2节“经济、社会与文化权利”;《东帝汶宪法》将环境权置于第2编“基本权利、义务、自由和保障”第3部分“经济、社会与文化权利及其义务”,等等。(3)将环境权规定于“集体权利”之中。例如,《哥伦比亚宪法》将环境权纳入第2编“权利、保障和义务”第3章“关于集体权利和环境”;《多米尼亚宪法》将环境权纳入第2编“关于基本权利、保障和义务”第1章“基本权利”第4节“关于集体权利和环境”。(4)将环境权单独列为一个章节,将环境权视为与传统的公民权利和政治权利以及经济、社会与文化权利相并列的一类权利。例如,《委内瑞拉宪法》第3编“义务、人权和保障”第9章规定了环境权利,与公民权利(第3章)、政治权利(第4章)、社会和家庭权利(第5章)、文化和教育权利 (第6章)、经济权利 (第7章)等权利相并列;《巴拉圭宪法》第2编“关于权利、义务和保障”第1章“关于生命和环境”第2节专门规定了环境权,与第2章“自由权”、第3章“平等权”、第6章“健康权”、第7章“教育和文化权”、第10章“政治权利”等并列;《斯洛伐克宪法》第2章“基本权利与自由”第6节专门规定了“环境保护及文化遗产方面的权利”,同基本权利与自由(第2节)、政治权利(第3节)、经济、社会与文化权利(第5节)等并列。

   3.将环境权置于“国家政策、原则或目标”章节之中。例如,《斯洛文尼亚宪法》将环境权规定于第3章“经济与社会关系”而非第2章“人权与基本自由”;《菲律宾宪法》将环境权规定于第2条“关于国家原则和政策的宣言”而非第3条“人民的权利”;《巴西宪法环境权》将环境权规定于第8编“社会秩序”而非第2编“基本权利和保障”。

   4.其他情形。这是一些无法纳入前几种典型情况的特例,如法国专门制定《法国环境宪章》来规定环境权;《秘鲁宪法》第1章“人和社会”将环境权条款列入第1节“人的基本权利”而非第2节“社会和经济权利”;《厄瓜多尔宪法》第2编“权利”将环境权条款列入第2章“良好生活方式的权利”和第6章“自由权”。

  

   五、宪法环境权中国生成之路径分析

   自20世纪70年代以来环境权开始被宪法所确认。尤其是自20世纪90年代以来,环境权入宪成为越来越多国家的选择。这些国家在地理分布上横跨五大洲,既有发达国家,也有发展中国家;既有资本主义国家,也有社会主义国家;既有大陆法系国家,也有英美法系、伊斯兰法系、混合法系国家。这些现象说明,尽管在理论上对于环境权之基本人权地位及其必要性尚有争议,但是在实证法层面环境权已经成为新兴的宪法权利,并且具有跨越文明的鸿沟而成为普世性人权的趋势。

   (一)环境权入宪之功能

   环境权入宪不仅具有宣示功能、警示功能、教育功能和促进立法功能,而且具有人权保障功能和安全网功能。

   1.人权保障功能。与传统的财产权利或者经济性权利相比,环境权处于相对弱势的地位。如果没有特别的制度设计、制度保障,环境权利或者环境利益往往成为被牺牲的对象。如果环境权获得宪法的明确承认,势必提高环境权的位阶,从而能够与传统的财产权等进行公平竞争。(1)在权利冲突中捍卫环境权。环境资源具有多元价值。这些不同的价值存在着一定的冲突或者此长彼消的关系。因此,建筑在环境资源不同价值基础之上的生态性的环境权往往与财产权、企业营业自由权等经济性权利存在紧张的冲突关系。环境权入宪能够增加其在权利冲突和利益衡量中的权重。例如,尼泊尔法院曾以健康环境权为基础拒绝了一个针对政府禁止特定高污染交通工具提起的诉讼,法院认为清洁空气权优越于经商自由[22]。(2)环境权入宪将明确政府的“禁止倒退义务”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出,“严守环境质量底线,将大气、水、土壤等环境质量 ‘只能更好、不能变坏 ’作为地方各级政府环保责任红线”。这就明确确认了政府环境质量的“禁止倒退义务”,而与此义务相对应的权利则是公民的环境权。在环境权的司法实践中,有一些国家法院也将禁止倒退作为国家的环境保护义务。例如,比利时法院曾在环境权的裁判中阐述了“维持现状原则”。其要义是指除非存在紧迫的公共利益等限定的情形禁止政府弱化环境保护的水平。换言之,既存的环境法律和标准构成了环境保护的底线,政府只能提高而不能降低该底线[23]。与此类似的是,在1994年“匈牙利森林保护案”中,匈牙利宪法法院发展出了 “禁止倒退规则”。在本案中,匈牙利宪法法院推翻了一项关于在森林保护区农业合作的法律修正案,该修正案试图将原先受保护的区域予以私有化。法院判决法律修正案侵犯了宪法上的健康环境权和最高水平的身体与精神健康的权利。法院进一步陈述道,必须按照客观标准进行高水平的环境保护,一旦设定了一定水平的环境保护,政府此后不得撤销或降低此种保护[24]。

   2.安全网功能。在宪法环境权条款催生大量环境立法之后,一般而言此时除了可以作为法律解释的基准(合宪性解释)之外,环境权条款即退居幕后。换言之,在行政执法和司法实践中,执法者和裁判者应当援引依据环境权条款而具体形成的法律规则,无需直接将宪法环境权作为执法和司法裁判的依据。但是,在社会现实中,环境立法往往是滞后的,尤其是在发展中国家,许多环境问题或者法律问题尚无具体的法律规则可以应对。此时,本来可以退居幕后的宪法环境权条款则可以发挥兜底性的安全网功能,也即可以直接适用环境权条款来填补立法的漏洞。例如,在2003年发生于巴西的一个环境案件中,涉及巴西布宜诺斯艾利斯市高速公路的噪音污染问题。二审法院确认健康环境权包括免于受噪声污染影响的权利。法院认为,在个人和机构负有尊重环境的责任的同时,政府有责任发展公共政策去保护环境。法院进而命令布宜诺斯艾利斯市政府和一家负责高速公路维护保养的私有公司采取降低噪音的措施以尊重公路附近人们健康环境的权利,并判决即使没有明确的关于噪音污染的管制性法规,公共机构和私人都有责任尊重环境并且应当采取措施减轻噪音污染对环境的影响[25]。

   (二)环境权中国生成的路径分析

   1.宪法解释路径。我国宪法虽然没有确立环境权条款,但涉及环境与资源保护的有两条:即《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第9条第2款“自然资源保护”和第 26条 “环境保护”。这两条均位于《宪法》第1章“总纲”之中。从规范性质来看,这两条应当属于“环境基本国策”或者“环境政策”条款,只是课以国家环境与资源保护之义务,而非赋予公民环境权利[26]。但是,如果采取非原旨主义的宪法解释方法,亦可从“环境政策”条款推导出公民环境权。这在比较法上也有可资借鉴的先例。例如,在1997年的一个案件中,罗马尼亚最高法院基于政府环境保护的宪法义务引申出健康环境的宪法权利[27]。虽然1975年《希腊宪法》第24条第1款规定“保护自然环境和文化环境是国家的职责”并未明确确认一项宪法权利,但希腊学术界和最高行政法院均认为,该条不仅将环境保护视为国家义务,而且视为一项个人权利和社会权利[28]。除了前述“环境政策”条款可以作为我国环境权的“寄居条款”之外,我们还可以从《宪法》第 2章“权利与义务”的两个条款之中找到环境权的宪法渊源:(1)《宪法》第2章第33条第3款“国家尊重和保障人权”。有学者认为该条款是类似于《美国联邦宪法》第9修正案的人权概括条款,可以为环境权等新兴宪法权利的保护提供规范支持[29]。(2)《宪法》第2章第38条“人格尊严”。如果将该条“人格尊严”解释为类似德国宪法上的“一般人格权”,则可以从此解释和发展出环境权等个别的、具体的人格权[30]。

2.宪法修改路径。虽然通过宪法解释可以为宪法环境权的中国生成找到落脚点 ,但是此种路径选择具有环境权保护的“碎片化”和不周延性、宪法解释的不稳定性两大局限性。例如,此种路径很大程度上依赖于法院对宪法条文进行扩张解释。其一般要求法院具有相当的司法能动性和权威性,而我国法院的司法权威和司法素养恐怕难以承担这项“使命”。在大力推进生态文明建设的背景下,通过宪法修改路径确认环境权成为不少学者、人大代表和政协委员的共识。例如,在2004年第四次修宪之前,徐显明教授建议在修宪时增列环境权等10项人权[31]。周叶中教授认为,应当在《宪法》第26条确认国家环境保护义务的基础上增加1条,即“中华人民共和国公民有享有良好环境的权利和保护环境的义务”[32]。笔者亦认为,通过宪法修改路径增设一个明确的、独立的环境权条款是一个较优的选择。因为其能够更好地发挥环境权入宪的宣示功能、警示功能、教育功能和促进立法功能。当然,鉴于我国的实际状况,环境权入宪的人权保障功能和安全网功能尚不能完全发挥,只能随着我国宪法制度的发展而逐步显现。但是,(点击此处阅读下一页)

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