叶必丰:基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理

选择字号:   本文共阅读 245 次 更新时间:2017-09-18 13:51:53

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叶必丰  
致害人要求在民事诉讼中将有关行政机关追加为共同被告,都于法无据。“天长—金湖”案致害人之所以申请追加被告,目的在于分摊责任,而根源在于平等对待的获得感。当这种公平对待感觉不良时,则是上诉和不断申请再审。

   (二)司法中立的努力

   司法的本义是居中裁判,平等原则要求司法中立,没有偏私;正当程序要求不能当自己案件的法官,实现司法正义。为了强调司法的中立性,埃利希甚至说:“法院不是作为国家的机关而是作为社会的机关产生”的,“法院从来就没有完全被国家化”。[31]央地分权使得地方政府成为地方利益的主体,但这是行政治理意义上的分权,而不是司法意义上的分权。“单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权”,[32]司法领域并无自治权。司法是统一的,不存在中央和地方司法的区别。地方各级法院不存在自己的利益,不是地方利益的主体。包括央地利益、不同地方利益,乃至国家利益与个人利益在内的各种利益关系,都需要法院来平衡和调整。在央地分权的背景下,地方各级法院在审理跨界污染纠纷案中更需要保持中立,避免一头扎进当地地方利益的怀抱。

   本来,保障司法中立可以借助于最高检察院和地方各级检察院的法律监督。对此,《人民检察院组织法》第1条和《民事诉讼法》第14条都有规定。并且,检察院也对环境治理表现出了高度热情和积极性,先后发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。但是,检察院与法院具有同构性,本身也存在如何保证中立的难题,[33]因而很难保障法院的司法中立。

   一方当事人不在法院辖区内的现象不限于跨界污染纠纷,而广泛地存在于各类民事案件。司法中立更具有重要意义,必须从司法体制上加以创新完善。在以往,我国对西方国家的司法独立,所关注的主要是法官终身制和高新制。其实,西方国家保障司法独立的还有划分与行政区划不一致的司法辖区。法、德、英、美、日等国,都没有按照行政区划设置法院,确定法院辖区。[34]我国为保障司法中立,中央已经决定:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”[35]根据这一决定,最高法院设立了6个巡回法庭,巡回区已覆盖全国,并制定和发布了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。最高法院在公布典型案例马恩本安置补偿款案时指出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政案件,能够排除地方干扰,作出公正裁判,监督下级法院依法独立公正行使审判权,充分保护外地当事人合法权益,及时有效化解行政争议。”[36]地方法院也进行了积极探索,借助原有的铁路法院组建了跨区域法院。当然,新组建一两个跨区域地方法院,与重划司法辖区相比,并不能在整个组织体系上实现保障司法中立的目标。[37]

   在现行司法体制下,贵阳市中级法院和清镇市法院从2007年起成立了环境保护审判庭和环境保护法庭,对涉环保案件实行集中管辖,得到了最高法院的肯定。最高法院公布的环境典型案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案指出:“为加大环境司法保护力度,贵阳市积极探索环境保护案件集中管辖和三审合一的模式,即由清镇法院生态保护法庭负责审理贵阳市辖区内所有涉及环境保护的刑事、行政、民事一审案件。本案被告地处贵阳市乌当区,清镇法院系按照上述环境污染案件跨行政区域管辖的规定受理并审理本案。”[38]贵阳的经验现已被逐渐推广。重庆市高级法院等联合规定:“除依法应由上级人民法院管辖的以外,下列市第一、二中级人民法院辖区内的一审环境保护案件和非诉行政执行案件,分别由渝北区、万州区人民法院集中审理、审查并执行。”[39]

   在现行司法体制下的上述管辖制度改革,对跨界污染纠纷的审理来说,已能基本保障司法中立,但仍有缺憾。当一方当事人系被指定集中管辖环境案件的法院辖区时,就无法保障对该案审理的中立性。如果像“天长-金湖”案一样的跨省案件都以最高法院巡回法庭作为一审管辖法院,那巡回法庭也将不堪重负。为此建议对级别管辖作相应的调整:第一,跨界污染纠纷案件双方当事人在本省(直辖市、自治区)内,但跨中级法院辖区的,属于《民事诉讼法》第18条第2项规定“在本辖区有重大影响的案件”,即以中级法院为第一审管辖法院。第二,跨界污染纠纷案件双方当事人跨省(直辖市、自治区)的,属于《民事诉讼法》第19条规定“在本辖区有重大影响的第一审民事案件”。这样,就至少可以保证当事人在上诉审获得中立法院审判的机会。

  

结语

  

   “若不存在携带法观念的人,那么就不存在法。”[40]本世纪以来,我国的区域合作蓬勃兴起,环境的协同治理渐成共识,地方合作机制不断建立。但本文的讨论表明,区域合作还停留在制度建设和治理推进阶段,还没有落实到纠纷处理上。跨界污染纠纷的处理同样需要确立区域合作思维,保障区域合作法制的实施,修复区域关系,强调联合调查,强化司法中立,平等对待双方当事人。本文的三个基本结论是:第一,在财政分权体制下,地方行政机关是地方利益的主体,对跨界污染和损害的单方面调查或委托鉴定,构成违反正当程序。第二,法院应受区域合作规则的约束,重点从程序角度审查涉案行政行为和行政调查的合法性。第三,法院本身需要坚持司法中立,在现行司法体制下完善跨界污染纠纷案件的集中管辖和级别管辖制度,平等对待受害人和致害人。

   注释:

   [1] [奥]埃利希:《法社会学原理》,舒国滢译,中国大百科全书出版社2009年版,第19、188、262页。

   [2] 参见叶必丰:《区域合作的现有法律依据研究》,《现代法学》2016年第2期,第38页。

   [3] 高邮湖水域为国家所有,连接江苏和安徽两省。韩桂林等15名受害人系安徽省天长市渔民,在高邮湖内白荡湖的天长市水域从事围网养殖。该水域的上游水口之一,是江苏金湖县境内的利农河(黎龙河)。利农河沿岸的两致害人即环宇公司和昊华公司排放污染物,导致韩桂林等15人所养殖的鱼和家禽死亡,直接经济损失共计437万余元。安徽省天长市法院一审判决两致害人赔偿全部直接经济损失,安徽省滁州市中级法院二审判决驳回两致害人的上诉,维持原判。(详见《安徽省滁州市中级人民法院(2016)皖11民终513号民事判决书》)下文中,凡引用该裁判文书的,不再一一注明。

   [4] 1999年9月11日、2000年6月28日,山东省临沭县境内的两家企业通过沭河排放污水至江苏省境内的石梁河水库,导致江苏省东海县境内97家养殖户的网箱养鱼大量死亡。受害人遂向法院起诉致害人索赔。参见江苏省高级人民法院(2002)苏民终字第043号民事判决书。在文中,凡引用该裁判文书的,不再一一注明。

   [5] 参见王涌:《财产权谱系、财产权法定主义与民法典<财产法总论>》,《政法论坛》2016第1期,第103页。

   [6] 参见叶必丰:《最高人民法院关于无效行政行为的探索》,《政法论坛》2016年第1期,第103页。

   [7] [法]让·里韦罗等:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第48、49、51页。

   [8] 参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,1993年12月15日,国发[1993]85号。

   [9] [法]让·里韦罗等:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第51、124、132页。

   [10] 参见郑春燕:《服务理念下的程序裁量及其规制》,《法学研究》2009年第3期,第94页。

   [11] 参见最高人民法院行政审判庭编:《中国行政审判案例》(第3卷),中国法制出版社2013年版,第128-131页。

   [12] 《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编编制工作的若干意见》,2005年10月22日,国发[2005]33号。

   [13] 1989年7月12日国务院批准,1989年7月12日国家环境保护局令第1号发布,2000年3月20日国务院令第284号废止。

   [14] 《广西壮族自治区高级人民法院(2014)桂民申字第254号民事裁定书》。

   [15] 参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条第1款。

   [16] 参见《环境保护法》第10条第1款、第15条第2款、第16条第2款,《渔业法》第6条第1款等。

   [17] 参见河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》,2011年5月10日。

   [18] 参见《安远县元坝乡、努力乡1569户稻种经营户与安岳县种子公司水稻制种购销合同纠纷案》,载《最高人民法院公报》1986年第3期,第29-30页。

   [19] 参见叶必丰:《行政行为原理》,商务印书馆2014年版,第81-93页。

   [20] 参见叶必丰:《区域合作的现有法律依据研究》,载《现代法学》2016年第2期。

   [21] 参见叶必丰:《区域经济一体化的法律治理》,载《中国社会科学》2012年第8期;叶必丰:《区域协同的行政行为理论资源及其挑战》,载《法学杂志》2017年第3期。

   [22] 《中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案》,载《人民法院报》2015年12月30日,第3版。

   [23] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》,载《人民法院报》2015年12月30日第03版。

   [24] 参见《广西壮族自治区防城港市中级人民法院(2014)防市民一终字第377号民事判决书》。

   [25] 《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》,载《最高人民法院公报》2004年第8期。

   [26] 《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》,载《人民法院报》2016年11月1日第03版。

   [27] 王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第154页。

   [28] 《甘肃省高级人民法院(2015)甘民一终字第00186号民事裁定书》。

   [29] 参见《湖北省高级人民法院(2016)鄂民申2362号民事裁定书》,《江西省九江市中级人民法院(2015)九中民一终字第737号民事判决书》。

   [30] 参见《湖北省武汉市中级人民法院(2014)鄂武汉中民二终字第00907号民事判决书》;河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》,2011年5月10日。

   [31] [奥]埃利希:《法社会学原理》,舒国滢译,中国大百科全书出版社2009年版,第126页。

   [32] [法]让·里韦罗等:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第48页。

   [33] 参见谭义斌:《论检察官的中立性》,载《中南林业科技大学学报》(社会科学版)2009年第5期。

   [34] 参见李卫平:《关于司法管辖区制度的几点思考》,载《河南社会科学》2004年第4期;刘新魁等:《法国司法制度的特色与发展》,载《法律适用》2004年第7期。

   [35] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

   [36] 《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》,载《人民法院报》2016年11月1日第03版。

   [37] 参见刘太刚:《重划司法辖区 强化同一国家意识》,载《法学杂志》1999年第2期;彭何利:《法院设置体制改革的方向与路径——比较法视野下的司法改革研究进路》,载《法学杂志》2014年第3期。

   [38] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》,载《人民法院报》2015年12月30日第03版。

   [39] 《重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市环境保护局关于试点集中办理环境保护案件的意见》,2011年11月4日,渝高法[2011]383号。

   [40] [奥]埃利希:《法社会学原理》,舒国滢译,中国大百科全书出版社2009年版,第87页。

   作者简介:叶必丰,法学博士,上海交通大学法学院兼职教授。

   文章来源:《法学家》2017年第4期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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