秦前红 石泽华:目的、原则与规则:监察委员会调查活动法律规制体系初构

选择字号:   本文共阅读 358 次 更新时间:2017-09-17 09:30:19

进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会   法律规制体系  

秦前红 (进入专栏)   石泽华  
接受法律监督,保障犯罪嫌疑人和其他参与人广泛的辩护权利,转隶职务案件技术侦查权至监察委员会,在实体审查、程序审查、执行操作、期限等方面具体规范监察委员会的调查活动。此外,本文还基于职务犯罪案件“调查—起诉—审判—执行”程序,假设并分析了调查之前增设“初查”程序的可能性。监察委员会调查活动至少在涉及犯罪调查时要定位在刑事侦查范畴;假如定位职务违法违纪调查为行政性质,则还需解决好职权范围、性质预判和程序衔接等问题。

   目前国家监察立法工作已提上日程。重大改革要于法有据,“良性违宪”话题尚有争议,一方面,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,要“积极稳妥、依法有序进行”[44],修法当慎之又慎;另一方面,如何借明年全国人大会议之机,尽快研究制定符合国情的国家监察法或监察组织法和程序法,修改有关法律法规以配套改革,乃至修改宪法国家机构条款的必要性,从而赋予本轮改革以更大意义的正当性,都是亟需解决的问题。

   监察体制改革很可能打破我国现有以《刑事诉讼法》为中心的职务犯罪侦查规制体系,监察委员会调查活动又涉及限制公民人身和财产等多项基本权利。调查活动纳入法治轨道应无疑虑,问题在于如何规制。本文旨就监察委员会调查活动法律规制体系之建构做先期探索,许多观点及细节讨论还不成熟,抛砖引玉之作,以堪探路尔。

   【作者简介】

   秦前红,武汉大学法学院教授、博士生导师,“长江学者”特聘讲授;石泽华,武汉大学法学院研究生。

   【注释】

   本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”(项目号14JZD003)的阶段性研究成果。

   [1] 《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(后文称《决定》),载《人民日报》2016年12月26日04版。

   [2] 《中办印发<关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案>》,载《人民日报》2016年11月8日第3版。

   [3] 参见童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化》,载《法学评论》2017年第1期。

   [4] 正当法律程序作为英美法上重要的宪政和法治原则,起源于英国大宪章运动有关“国家的法律”的措辞,发迹于汉密尔顿在美国1787年纽约州批准宪法会议。这一原则后来从程序性正当法律程序发展到实质性正当法律程序。参见魏琼:《从实质宪政到程序宪政》,载《法学论坛》2004年第4期。

   [5] 比如,1354年爱德华三世第28号法令第三章说:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权或生命”。美国1791年第五修正案规定:“未经法律的正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。丹宁勋爵表述为“促使审判和调查公正地进行,逮捕和搜查适当地采用,法律援助顺利地取得,以及消除不必要的延误等等”。[英]丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强,杨百揆,刘庸安译,法律出版社1999年版,前言第1、2页。

   [6] 参见广州大学人权理论研究课题组:《中国特色社会主义人权理论体系论纲》,载《法学研究》2015年第2期。

   [7] 基于裁判请求权、提起申诉和控告权和取得国家赔偿或补偿权,公民在宪法权利受到损害或侵犯时,有“权利救济权”。参见林来梵:《从宪法规范到规范宪法》,法律出版社2001年,第229-231页。

   [8] 第14条规定“在未依法证实有罪之前,应有权被视为无罪”,还规定“有相当时间和便利准备他的辩护并与它自己选择的律师联络”是人人完全平等地享有的一种最低限度的保证。《公民权利和政治权利国际公约》,联合国大会第2200A(XXI)号决议。

   [9] “这将有助于对国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为实施调查”,“调查部门既有对违纪违法行为的调查,也有对涉嫌职务犯罪的调查”。可见其认为监察委员会之“调查权”属于调查而非侦查。参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,载《国家行政学院学报》2016年第6期。

   [10] 陈光中教授认为,涉嫌职务犯罪(包括贪污贿赂犯罪和渎职失职犯罪)的监察调查,性质相当于刑事诉讼法规定的侦查。理由有三,其一是调查权来源于人民检察院职务犯罪侦查权的转隶,不可能因隶属关系的变化而改变权力的性质;其二是12项调查措施大部分是刑诉法规定的侦查措施;其三是调查后的处置并无侦查程序,可见刑诉法规定的刑事案件的侦查程序在办理职务犯罪案件中已被监察调查所代替。参见陈光中:《制定<国家监察法>保障被调查人权利》,来源:http://china.caixin.com/2017-03-29/101072187.html,2017年4月27日访问。

   [11] 这是调查前类似当前实践中的人民检察院的“初查”程序。初查期间如果可以采取调查活动的12项措施,则初查与调查内容重合、调查无实际意义,且由于初查程序排除于司法程序之外,实质上因初查和调查的重合而亦将调查活动定位于行政权;若不可采取,则“调查活动定性为初查和侦查两个层次,以初查代替了行政调查,使调查活动更加偏向刑事侦查权”。参见秦前红,石泽华:《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》,载《学术界》2017年第6期。

   [12] 参见陈光中:《监察体制改革需启动系统修法工程》,来源:http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html,2017年4月14日访问。

   [13] 秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [14] 陈越峰:《监察措施的合法性研究》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [15] 张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [16] 参见陈光中:《我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [17] 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,载《人民日报》2017年1月21日03版。

   [18] 《刑事诉讼法》第73条规定,监视居住“不得在羁押场所、专门的办案场所执行”。可见其限制人身自由的程序远低于留置。

   [19] 姜明安:《国家监察法立法的若干问题讨论》,载《法学杂志》2017年第3期。

   [20] 整体发展脉络上看,从五四宪法到八二宪法,就执政地位之规定体现了两个趋势:其一,删除了宪法正文与执政有关内容;其二,在现行宪法“序言”中,删除了此前关于中国共产党关于领导对象和领导范围的内容,只沿袭了五四宪法关于执政地位的内容。参见邓联繁:《我国宪法中的执政党》,载《环球法律评论》2012年第6期。

   [21] 姜明安:《国家监察法立法的若干问题讨论》,载《法学杂志》2017年第3期。

   [22] 王建明:《职务犯罪侦查措施的结构、功能及适用原则》,载《中国法学》2007年第5期。

   [23] 宋英辉:《职务犯罪侦查中强制措施的立法完善》,载《中国法学》2007年第5期。

   [24] 参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

   [25] 参见陈光中:《监察体制改革需启动系统修法工程》,来源:http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html,2017年4月14日访问。

   [26] 第33条规定,犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人。第36条规定,辩护律师在侦查期间可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助;代理申诉、控告;申请变更强制措施;向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关的情况,提出意见。第37条规定,辩护律师可以与在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。

   [27] 第41条规定了收集有关材料、申请收集和调取证据、申请证人出庭作证的权利;第46条规定了保密权及其限制;第47条规定了申诉和控告的权利。

   [28] 第38条则规定了查阅、摘抄、复制本案的案卷材料的权利,但是仅限于人民检察院审查起诉之后;第39条规定的是申请调取的权利,看似提到了“侦查”和“公安”,实则从“未提交的”这一表述可知,这里也只涉及审查起诉之后,是指公安侦查机关向人民检察院提请审查起诉后,辩护人认为公安侦查机关未提交本条所列的证据材料,有权申请人民检察院调取。

   [29] 参见马怀德:《<国家监察法>的立法思路与立法重点》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [30] 参见陈光中:《制定<国家监察法>保障被调查人权利》,来源:http://china.caixin.com/2017-03-29/101072187.html,2017年4月27日访问。

   [31] 参见陈光中:《我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [32] 参见张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [33] 如张建伟教授认为,我国建立新监察制度,需要考虑将检察机关的法律监督延伸至国家监察委员会的调查领域。参见张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [34] 就法律监督权的外延,有学者认为,党的十八届四中全会《决定》指出:“监察机关在履行职责中发现行政违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正”,可见,检察机关对于行政权的监督,即“行政检察”是完善检察机关行使监督权的重要一环。参见湛中乐:《三个层面构建科学的行政检察监督体系》,载《人民监察》2015 年第 2 期。

   [35] 参见佚名:《“监察留置第一案”透露的制度密码》,来源:http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI2NjE2MzAxOA==&mid=2651399002&idx=1&sn=d293c1cb3acb67a65c13811de4c0c710&chksm=f16fc57fc6184c69318942d7e7f423f3e38b897d787ece691dd4394d29dbd902a132c5fa8882&mpshare=1&scene=23&srcid=0425yiDoCj98jm8ptxyhG8w7#rd,2017年4月29日访问。

   [36] 尚无法判断两个问题:第一,若延续山西省改革逻辑,县级监察委员会留置批准权归市级还是省级监察委员会;第二,全国性监察体制改革后,省级监察委员会是自行决定采取留置措施,还是需提请国家监察委员会批准。总之,改革试点的地方探索,并不等于监察体制改革未来走向之当然宣告。

   [37] 张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [38] 陈光中:《制定<国家监察法>保障被调查人权利》,来源:http://china.caixin.com/2017-03-29/101072187.html,2017年4月27日访问。

   [39] 参见张云霄,温树飞:《论我国职务犯罪技术侦查措施适用与人权保障之平衡——以与国外职务犯罪技术侦查措施适用比较研究为视角》,载《法学杂志》2014年第7期。

   [40] 这一划分是根据证据内容的稳定性与可靠性程度之差异。参见樊崇义:《论客观性证据审查模式》,载《中国刑事杂志》2014年第1期。

   [41] 除了制度远景外,该作者还提出了制度近景:以非法证据排除规则为后盾,与检察监督衔接,建立审前程序检察中心、审判程序法院中心的二阶层控制模式,辅以案例指导、国家赔偿和司法建议等配套制度。参见詹建红、张威:《我国侦查权的程序性控制》,载《法学研究》2015年第3期。

   [42] 张翔:《逮捕权配置与宪法相关条款的释义》,载《法制日报》2013年5月22日第12版。值得注意的是,该文章作者亦注明,该文仅为从宪法解释角度说明逮捕权专属于人民法院的改革方案,大体可容纳于宪法第37条第2款的目的和文义之中,并无对该改革方案作价值判断之意。

   [43] 参见张志铭:《将逮捕权改由法院统一行使需要修改宪法》,来源:https://mp.weixin.qq.com/s/gbGx6_IBg433dgm2VjVh_Q,2017年5月12日访问。

   [44] 《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(后文称《决定》),载《人民日报》2016年12月26日04版。

  

   转载请注明出自北大法律信息网

  

  

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会   法律规制体系  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/105966.html
文章来源:《求是学刊》2017年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网