秦前红:依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

选择字号:   本文共阅读 325 次 更新时间:2017-08-24 23:22:55

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秦前红 (进入专栏)  
由党委集体讨论,作出决定;党委成员根据集体决定和分工,切实履行自己的职责。立法是高度严肃和专业的事务,领导立法是执政的重要方式,与国家权力的运行高度关联,当然属于党章中规定的“重大问题”,必须坚持集体讨论决定,以组织行为的形式作出,党委负责人、分管领导也只能对有关立法事项在党委集体决定的范围内加以督促推进,而不能擅自以个人意志代替组织决定,这是党委负责人、分管领导在领导立法工作中的行为限度,也体现于《地方委员会工作条例》和《党组工作条例(试行)》有关组织原则、议事决策的规定中。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》提出有立法权的地方党委主要负责人是“领导立法工作第一责任人”,要做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。应当注意,“过问”“推进”和“协调”都必须遵循上述原则和限度,绝对不允许违反党的纪律,更不允许以言代法、以言废法。

   此外,立法有法定的程序和特定的工作周期,其间一般不会发生需要党委决定,但又无法召开会议决策而只能由党委成员临机处置的“紧急情况”,即便在人大及其常委会会议审议有关立法草案的过程中,因事项重要而突发、临时动议、会议日程限制等缘故,出现需要党委尽快研究决策的情形,其紧急程度也与重大突发事件、抢险救灾等《地方委员会工作条例》规定的“紧急情况”不可相比,临时召集党委常委会等会议研究决策是现实可行的。因此,领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为,这符合党的组织原则,更是“把权力关进制度的笼子里”的应有之义。

   第四,党领导立法工作应当通过人大及其常委会具体实现,与人大主导立法不相冲突。党对立法工作的领导,是党行使执政权和领导权,并通过人大及其常委会立法权的运行而得以实现的过程,党的执政能力相当程度上体现于依据宪法法律,通过人民代表大会制度制定法律和带头遵守法律的能力。党中央和有立法权地方的党委领导立法工作重在为本级立法工作定原则、把方向,重在对立法工作中涉及的重大体制和重大政策调整、重大问题进行讨论和决定,不是事必躬亲,不是事无巨细,不可以随意干预甚至替代立法活动,不可以党内程序代替立法程序,不允许侵扰人大及其常委会的法定职权。尽管人大代表或常委会委员在议事中并不以其党派身份活动,但在各级人大及其常委会中,中共党员代表或委员占据绝对多数,以全国人大代表为例,第八届全国人大以来,中共党员均占全国人大代表总数的70%左右[3],党员代表或委员按照党的纪律应当拥护党组织的决定,这为党的主张经法定程序顺利转化为立法机关的决定奠定了政治和组织基础。当然,在立法草案审议决定过程中,确实会发生党员代表或委员不赞同地方党委或人大常委会党组意见的情形,本文无意讨论这种情形是否必须作出党纪处分,但应当说明,这种情形的出现及其处理实际上反映了党应当如何进一步发扬党内民主和依法依规科学决策,如何以执政党的身份运用法治思维和法治方式通过人民代表大会制度治国理政,推动人民代表大会制度发展,提升党内治理能力和国家治理能力的重要理论与实践问题,而不宜孤立对待、简单处理。

   十八届四中全会《决定》提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。应当注意,人大主导立法是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的重要意蕴,是我国立法体制的基本原则和人大立法的重要价值追求。人大主导立法不是也不可能脱离党的领导,不是人大及其常委会独自承揽法律法规草案的起草,而是在常委会委员专职化比例低、人大及其常委会内部制度机制建设还不完备等情况下,通过增加议事能力强、法治经验足的专职委员,提升人大及其常委会依法议事运作、表达立法意志的能力;通过加强人大及其常委会、人大专门委员会、常委会工作机构内部的制度机制建设,提升法律草案立项、起草和审议等环节的程序化、专业化和精细化水平;通过发挥代表或委员的主体作用,提升人大及其常委会吸纳和表达社会意见的能力,提升立法品质等方面来实现。党领导立法工作注重形成和向立法机关表达党的主张,人大主导立法则是立法机关依法行使法定职权并着力提升议事效能、立法质量,最终贯彻党的主张,二者体现出党的执政权、领导权与人大及其常委会立法权运行的连接,以及人大及其常委会在党委的支持下独立负责、协调一致地履行法定职权,并不必然地存在矛盾和冲突。

  

三、依规治党视野下党领导立法工作的路径和制度机制

  

   中国共产党执政近七十年,在领导立法工作方面积累了一些有益经验,相关的领导路径、方式和程序等都需要遵循依法执政和依规治党的要求进一步规范化、制度化和程序化。在坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的背景下,党领导立法工作还需要处理好国家法律和党内法规的关系,相关的体制机制也需要适应时代的变化进行创新和发展。

   (一)党领导立法工作的基本路径

   党执政以来特别是改革开放以来,逐步探索形成了领导立法的相应途径,主要可以归结为提出宪法修改建议、审定立法规划计划和研究重大立法事项等方面[4],这些属于“传统”的经验做法,也体现于前述中共中央1991年和2016年印发的两份《意见》中;在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设视野下,探索形成宪法解释建议提出机制,推动党内法规与国家法律的衔接协调,亦应成为党领导立法工作需要重点探究的新路径。

   第一,提出宪法修改和解释建议。宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。自五四宪法施行以来,我国历次宪法全面修改或部分修改,都是由党中央形成修改方案,然后以中共中央名义向全国人大常委会提出修改建议,再经法定程序完成修改,事实上形成了宪法惯例。当然,一个特例是1993年全国人大会议循上述惯例修改宪法时,部分民主党派及其代表人士提出在宪法中规定多党合作和政治协商制度的建议,但这并不在中共中央之前向全国人大常委会提出的建议范围内,中共中央经研究后向大会主席团提出了补充建议,而大会主席团又无权提出宪法修改的议案,最终在大会“党的领导小组”主持下,以“北京市等32个代表团2383名代表”的名义将中共中央的补充建议以《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》的形式提请大会审议,并获得通过。此事虽为特例,但整个过程仍然是在中共中央领导下进行的。现行宪法自2004年以来未再修改,在全面深化改革过程中,特别是国家监察体制改革等事项,需要对宪法部分内容进行修改的,亦应按上述惯例运作。当然,以往修宪之前由中共中央政治局及其常委会设立并直接领导的“中央宪法修改小组”,是否适宜改由中共中央批准、通过全国人大常委会党组在常委会内设立,向中央政治局及其常委会负责,这是可以进一步探讨的问题。

   此外,宪法解释有助于弥补宪法漏洞、阐明宪法规定、避免频繁修宪和确保宪法实施,但我国长期缺乏严格意义上的宪法解释实践,除了对宪法解释的功能缺乏充分的关注以外,专门程序机制的缺失也是关键原因。[5]十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”,对此,可以考虑借鉴宪法修改的惯例和相关制度机制,探索形成中共中央宪法解释建议的提出机制,并健全全国人大常委会解释宪法的制度机制,将宪法解释相关程序制度化和法律化,推动宪法解释活动经常化和法治化,提升宪法实施的水平。

   第二,审定立法规划和立法计划。党中央和有立法权地方的党委审定立法规划计划是党领导立法规划计划编制活动的重要方式。通常,人大常委会党组会将立法规划计划报请同级党委审批,经过党委审定的立法规划计划再经常委会党组提请委员长会议、主任会议等审议通过并予落实,在福建省等一些地方,五年立法规划报党委研究同意后,则以省委名义印发。由于主客观因素的变化,经过党委审定、人大常委会批准的立法规划计划需要进行修订的,也按照上述程序进行。例如,2015年6月,十二届全国人大常委会调整立法规划,将立法项目由原有的68件增加至102件,把党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在本届完成的立法项目列入规划,事先也是经过党中央批准的。[6]相应地,党委也会将立法规划计划中的重要项目列入其工作要点,比如中央政治局常委会工作要点就会将一些重要立法项目列为需要党中央研究的事项,这种工作计划的衔接使党的执政意图能够得到更有力的推进,也使立法规划计划的编制成为以党在特定时期的工作方向、任务和要求为指导,通过有意识、有步骤开展立法工作,服务党的工作大局、落实党的各项政策,以实现执政目标的立法准备和动员活动,为推进立法有计划地配置和供给政治资源。

   第三,重大立法事项研究决策。在以往的实践中,党委对重大立法事项的研究决策主要表现为提出立法建议、审批重要法律法规草案或起草工作指导原则,以及原则决定法律法规制定修改涉及的重大问题等方面。中共中央1991年印发的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》首次明确重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案起草和审议等重大立法中,党中央予以研究决策的事项范围和程序。十八届四中全会《决定》提出,凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定;法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。2016年2月印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》进一步明确,党中央提出立改废释意见建议,讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等,有立法权地方的党委研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。重大立法事项研究决策是党委领导立法最为经常性的工作,综合而言包含提出重大立法的建议,确定重大立法的指导思想,保持对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注高的重要立法的领导,决定立法涉及的重大体制和重大政策调整,协调解决重大立法争议,保障重大立法通过后的贯彻实施等方面。在此层面,党中央已经形成了一定的经验做法和制度机制,在地方立法权主体扩容的背景下,应当特别重视地方党委领导立法工作过程中,把握好“重大事项”的尺度和研究决策的权限,进一步明确应当由其决策的事项范畴和程序机制。

第四,推动党内法规与国家法律的衔接协调。十八届四中全会将党内法规体系与法律规范体系同时纳入中国特色社会主义法治体系,并提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规与国家法律的衔接协调既是宏大的命题,也涉及许多具体、细致的工作。在党领导立法工作方面,党内法规与国家法律的衔接协调涉及两个层面的意涵。其一,党内法规作为党的意志的一种表现形式,必须遵循国家法律,同时保障国家法治建设,而鉴于党内法规与国家法律之间存在发生规范冲突的可能及实例,以及国家法律在公职人员财产申报、政党活动等特定领域尚不具备立法条件或者不宜立法,因而在两种规范衔接协调的过程中,一方面要重视调处两种规范之间不协调、不衔接和不一致的问题,另一方面要特别重视发挥党内法规对特定领域国家立法的试验、示范和补充作用,对于原先由党内法规调整的事项,已经具备立法必要和条件的,应当考虑制定为国家法律,从而推动两个规范体系在整体和具体规范上的动态衔接。其二,党领导立法工作必须在宪法和法律范围内进行,相关权限、议事决策也都必须遵守党章和其他党内法规规定的组织原则和程序,坚持民主决策、集体领导,遵循党内重大决策程序规定,集体研究决定立法中的重大问题。在此方面,必须重视党领导立法工作涉及的党内法规和法律规范在实体和程序规范等层面的衔接协调。例如,《地方委员会工作条例》规定地方党委“对本地区重大问题作出决策”,“讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题”;宪法则明确规定县级以上人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》2017年第5期

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