梁君瑜:行政程序瑕疵的三分法与司法审查

选择字号:   本文共阅读 345 次 更新时间:2017-06-28 09:28:21

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梁君瑜  
这些程序性权利主要包括以下几类。第一,要求行政机关中立地作出决定的权利。对此,行政机关负有遵循回避规定的程序义务,而因回避义务对应于自然公正原则中的“任何人不得自为法官”,故上述权利作为“底限正义”的基本保障不言自明。第二,要求行政机关为其所作决定说明理由的权利。相应地,行政机关负有说明理由的程序义务,其意义在于制约决定者的裁量恣意,促进权力的理性行使,同时使相对人在理解决定的基础上对其合理性作出评价。[27]第三,对已经作出的决定有申辩的权利。与此相应,行政机关应赋予相对人陈述意见的机会或举行正式的听证会。听证有助于使官方垄断发言权走向理性对话,所有程序参与者都必须通过事实与理由的阐发来沟通与说服,[28]而程序参与者的角色分担具有归责机制,可以强化服从决定的义务感。[29]第四,获知将面临不利处分的权利。对此,行政机关的程序义务集中表现为以合法、合理的方式向相对人送达通知。但送达瑕疵有时也会影响上述第三类“申辩的权利”之实现。[30]综上,违反这些程序性权利的行为均不属于“程序轻微违法”。反之,若仅仅是行政决定书出现笔误或晚送达了一两天等无关程序性权利的情形,则可纳入“程序轻微违法”的范畴。


二、反思与重构:行政程序瑕疵类型三分法之提倡

  

   新法规定的两类行政程序瑕疵无法覆盖司法实践中的复杂情形。重构行政程序瑕疵之类型,有助于弥合规范与实践之间的疏离现状。

   (一)“违反法定程序”与“程序轻微违法”之二分法仍有不足

   新法在“违反法定程序”外增加“程序轻微违法”之立场反映了立法者既重视程序法治,又杜绝过分牺牲行政效率的衡平意旨。若论“违反法定程序”相较于“程序轻微违法”的严重性,则体现在前者已损害相对人的程序性权利,后者则不然。至于是否影响相对人的实体权利,笔者认为二者均可能影响,这对“违反法定程序”自不待言,而“程序轻微违法”则从新法第74条的表述亦可推知一二:以“但对原告权利不产生实际影响”作为补充条件,即暗示了确实存在影响之可能,否则不必多此一举地加以限定;且此处“原告权利”应限缩解释为实体权利,这是因为若指代程序性权利将意味着“程序轻微违法=对原告权利不产生实际影响”,而这显然不符合新法第74条采取并列表述的逻辑。

   总体而言,新法对行政程序瑕疵之类型有所细化,摈弃了旧法的单一设定,这种精细化的立法理念始终贯穿着整个修法过程。草案一审稿以“是否对原告权利产生实际影响”作为划分行政程序瑕疵类型的标准,而二审稿则以“能否补正”标准取代前者。最终出台的新法第70条则维持了旧法中“违反法定程序”的表述,但同时也在吸收一、二审稿的基础上,明确规定了“程序轻微违法”及其可能呈现的三种样态,即程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的,适用确认违法判决,而“虽对原告权利不产生实际影响但程序违法非属轻微的,或者虽属程序轻微违法但对原告权利产生实际影响的,都适用撤销判决”。[31]从行政程序瑕疵类型的二分法来看,新法的确在精细化的道路上有所迈进。但与司法实践相比,法规范层面的行政程序瑕疵类型依旧无法应对现实情景的多样化与复杂性。例如,在“林雪飞诉温岭市公安局等行政处罚案”中,法院认为被告明显超过办案期限,但不影响其处理结果的合法性且不影响原告的实体权利,仅构成程序瑕疵。最终驳回了原告的诉讼请求。[32]这种既不被撤销也不被确认违法的“狭义程序瑕疵”,实则一直存在于审判实践之中。新法却未对此加以明确,此种规范与实践之间的长期背离亟待矫正。

   (二)作为法外第三类型的“狭义程序瑕疵”客观存在

   新法实施后,有关“狭义程序瑕疵”的判例仍大量出现。通过观察法院适用新法审理的部分案件可以发现,“由法院对程序瑕疵予以指正,但判决驳回诉讼请求”的做法并未消除,其包括但不限于以下情形。

   1.“步骤”存在瑕疵

   步骤是指行政程序的构成“部件”,反映“部件”的数量问题。[33]相比于行政程序的整体性,步骤只是其中的细小阶段。步骤缺失即为行政程序瑕疵的常见表现形式之一。

   其一,未表明身份。在“林昌惠与石门县公安局行政处罚上诉案”中,法院认为林昌惠经派出所工作人员口头传唤并强制带离现场,虽无证据证实工作人员将林昌惠强制带离现场时出示证件,但该程序瑕疵尚不构成程序违法。最终维持了一审的驳回诉讼请求判决。[34]

   其二,未依法通知被行政拘留者的家属。在“王金焕诉襄州区公安分局行政处罚案”中,法院认为被告作出行政拘留决定后未依法通知被处罚人的家属,不符合《治安管理处罚法》 的规定,但该程序瑕疵不影响被诉处罚决定的结论。最终驳回了原告的诉讼请求。[35]

   其三,行政行为仅笼统说明法律依据而未指出具体条款。在“王明付诉襄阳市公安局高新区分局行政处罚案”中,法院认为被告没有详细告知处罚种类及适用法条的具体款项,属程序瑕疵,并不构成违法。最终驳回了原告的诉讼请求。[36]

   其四,未实施教示行为。在“叶德存诉温州市政府等信息公开案”中,法院认为被诉行为未告知申请人诉权确有不妥,但在实体上没有影响原告的合法权益,温州市政府据此作出复议维持的决定,并对该程序瑕疵予以指正,并无不当。最终驳回了原告的诉讼请求。[37]

   2.“期限”存在瑕疵

   期限是指实施行政行为的时间限制。逾期或未满保护期即实施行为,构成行政程序瑕疵。

   其一,逾期作出行政行为。在“百茂板业公司诉龙泉市人力资源与社会保障局工伤认定案”中,法院认为被告逾期作出被诉不予受理决定存在程序瑕疵,应予以指正。最终驳回了原告的诉讼请求。[38]

   其二,在相对人申请听证的期限届满前便作出行政行为。在“陈加苗诉慈溪市城管执法局行政处罚案”中,法院认为原告在陈述、申辩及申请听证期满前1日前往被告处进行陈述、申辩,被告于当日作出行政处罚决定确有不妥,但在陈述、申辩后至原告签收行政处罚决定书之日,原告亦未提出听证申请,故未实际影响原告的权利,属于程序瑕疵,应予以指正,该瑕疵不足以认定被告所作处罚决定违法。最终驳回了原告的诉讼请求。[39]

   3.“方式”存在瑕疵

   方式,顾名思义,是指行政行为的实现方法与外在形式。

   其一,行政执法中的相关文书遗漏签名。在“李金明与天津市滨海新区房屋管理局行政处理案”中,法院认为被告在对第三人泰乐仕公司进行检查时,确实安排有2名人员办理,但因工作疏忽只有1人在检查表中签字,属程序瑕疵,对被诉行政行为的合法性不产生影响,亦不损害原告的合法权益。最终驳回了原告的诉讼请求。[40]

   其二,违反回避义务。在“付桂飞与宁波市公安局鄞州分局行政处罚上诉案”中,法院认为鄞州分局查明的涉案违法行为是付桂飞影响车辆安全行驶并威胁车上人员的安全,而案发时鄞州分局的民警俞申科、李银良在车上,故二人是受害人,依法应回避被诉行政处罚的办案过程而未回避,属程序瑕疵,应予以指正。最终维持了一审的驳回诉讼请求判决。[41]

   4.“顺序”存在瑕疵

   顺序是关于步骤的前后“位置”问题,而非“数量”问题。步骤瑕疵表现为步骤的不当增加或减少;顺序瑕疵则表现为步骤之间前后颠倒。例如,在行政处罚前需举行听证的场合,若处罚作出后才举行听证,构成顺序瑕疵,若根本没有举行听证,则为步骤瑕疵。

   顺序瑕疵之典型即颠倒顺序。在“黄存凤等与安顺市平坝区政府土地行政登记上诉案”中,面对黄存凤等提出的“颁证时间为2007年4月18日,而审批时间为2007年5月8日,属于违反法定程序”的主张,法院认为“虽被诉行政行为存在制作在前,审批在后的情形,但不影响行政相对人的合法权益,属程序瑕疵”,遂维持了一审的驳回诉讼请求判决。[42]

   小结:上述案例所述情形,是否均宜纳入不被撤销或确认违法、仅由法院予以指正并驳回诉讼请求的“狭义程序瑕疵”虽待商榷,但在“狭义程序瑕疵”作为独立的行政程序瑕疵类型这一点上,我国无疑有着根深蒂固的审判习惯基础。重构行政程序瑕疵之类型,乃是扭转规范与实践长期背离局面的关键。而破解之策则是审慎实行立法层面的三分法,即在原二分法的基础上,引入“狭义程序瑕疵”之新类型并对其范围加以严格限定。

   (三)行政程序瑕疵类型三分法之提倡

   在“违反法定程序”与“程序轻微违法”之外,是否还存在单纯通过静态的救济或补正遗漏程序而无需确认违法的“狭义程序瑕疵”?部分法规范与大量的司法判例已给出了肯定答案。首先,通过静态的救济默许行政程序瑕疵存续之法规范客观存在。例如,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第40条规定,行政机关作出行政行为时未制作或未送达法律文书,相对人向法院起诉的,只要能证明行政行为存在,法院即应依法受理。据此,法院未因书面行政决定与送达行为的阙如而作出撤销或确认违法判决。此外,《解释》第41、42条对违反教示义务的程序瑕疵,也仅仅是采取变换期限起算点与延长期限等有利于原告的静态救济手段,并未据此对行政行为予以否定性评价。其次,通过补正遗漏程序来修正行政程序瑕疵之法规范亦曾出现。例如,《行政复议条例》(已废止)第42条曾规定,具体行政行为有程序上不足的,复议机关将决定由被申请人补正。而补正之余,条例并未进一步申明撤销或确认被诉行政行为违法,故此处的“程序上不足”在法律后果上有别于“违反法定程序”与“程序轻微违法”,应纳入“狭义程序瑕疵”的范畴。最后,司法实践中大量出现的对“狭义程序瑕疵”予以指正并判决驳回诉讼请求的判例已如前述,此处不再重复。

   此外,除了从实定法与司法实践的维度来论证引入“狭义程序瑕疵”的必要性与可行性外,仍有必要从理论上作进一步分析。“(狭义)程序瑕疵”的概念源自裁判文书并被法院用以指代一种不构成违法的程序上之不规范行为,由于此种程序瑕疵不被撤销或确认违法,故不属于违法行为或新法第70条第6项之“明显不当”的行为。笔者认为,如果要对这一生成于裁判文书的“土概念”予以学理上的规范化界定,那么“轻微的程序不当”或许能很好地概括其本质,这在行政复议的实践中,将表现为复议机关对“狭义程序瑕疵”采取予以指正并维持原行政行为的处理方式。例如,上文提到的“叶德存诉温州市政府等信息公开案”的复议阶段,温州市政府作为复议机关,对复议被申请人平阳县政府未告知诉权的行为作了程序瑕疵的认定,但没有作出撤销、确认违法或变更的复议决定,故可排除该案程序瑕疵属程序违法、一般的程序不当之可能,仅留下“轻微的程序不当”之余地。此种“轻微的程序不当”无法被“违反法定程序”与“程序轻微违法”所涵盖,其包括行政机关工作人员态度无礼、衣冠不整、办事拖延等轻度的且不损及相对人权利的行为,法院对此予以指正,主要体现了监督行政而非权利救济的行政诉讼目的,故有引入之必要。

在可行性方面,考虑到新法刚刚施行不久,我们不得不思考究竟是该通过修法还是可由法院自行解释的方式来应对“狭义程序瑕疵”之引入。从长远来看,增设并完善行政程序瑕疵类型无疑应倚重行政程序法典的出台,而非以修改新法中的判决方式之适用范围来进行反向界定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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