杨帆:违宪审查的法国道路

选择字号:   本文共阅读 459 次 更新时间:2017-05-22 00:20:00

进入专题: 违宪审查   法国宪政循环  

杨帆  
加之,政党的大会和委员会的种种建议,又受到报纸宣传、党派会谈、团体组织压力的影响。……各届‘政府’全是依靠妥协而组成的,刚一成立就四面受敌,有时由于内部倾轧和意见分歧随即发生动摇,以致成立不久就被一次投票所推翻……”[34]稳定的宪政秩序很难持续,作为重要宪政机制的宪法理事会就更难发挥作用;同时反过来,因为宪法理事会的作用无法彰显,法国第四共和国的政治秩序就会变得更加混乱。于是,在其之后,由戴高乐派起草的第五共和国宪法就希望着力解决这个问题,以期实现稳定的政治社会秩序。


三、宪法委员会职能的转变:法治与民主的渐进融合

  

   (一)戴高乐与第五共和宪政

   1958年,当法国因阿尔及利亚战争陷入内外交困之时,强人戴高乐将军重新上台执政,并被授权拟定一部新的宪法交付全民公投。早在1946年,戴高乐就在著名的贝叶演说中提出了他的宪法主张。他分析了法国的政治文化和当时的困难和目标:“长期的动荡不安使国家的政治生活危机重重,也使高卢人由来已久的好分裂,喜争斗的倾向愈演愈烈。……今天的世界里出现了两种对立的意识形态。……政党对立成为国家政体的基本特征,政府已无法在任何问题上达成一致,国家的最高利益被弃置不顾。……为了国家的未来和民主,我们必须正视现实,建立全新的政治体制,以维护法律的信誉,政府的团结,行政管理的有效,国家的尊严与威望。”[35]据此,戴高乐主张国家元首在政治生活中的重要地位,“政府的行政权力应该来自国家元首。国家元首应超越一切政党,由一个包括议会在内的更为广泛的选举团进行选举,……国家元首有权超越政党或者通过政府会议进行裁决,或在出现重大分歧时直接交由公民投票选举。国家处于危急关头时,国家元首有责任维护国家的独立,保证法国签署的条约得以实施”。[36]作为新时代法国政治中威权主义的代表人物,戴高乐认为只有加强总统的权力并限制此前权力极大的议会,才能终结法国不稳定的政局,重新树立大国地位。

   根据这样的指导思想,在戴高乐主持拟定的第五共和国宪法中,一个专门的宪法委员会被正式提了出来。与此前宪法理事会的设立目的正好相反,宪法委员会在设立最初主要是为了方便总统权力对议会的权力进行制约和掌控。用第五共和宪法起草的重要参与人德布雷(Michel Debre)的说法就是:宪法委员会的职能正是“防止议会制度出现差错”。[37]它的设立目的有点类似于此前提到的拿破仑或者路易·波拿巴曾经设立的违宪审查机构。戴高乐要藉由这一机制把宪政问题的解释权、审查权从议会手中逐渐转移至总统的权力范围,实现“强人”治理下的“威权平衡”。这个制度的设计也参考了在法国运行了百余年的国家参事院制度(le Conseil d’Etat)。在没有完全承担和履行法国的最高行政法院职能之前,国家参事院最初由权力者(拿破仑)设立的目的正是为了给其施政提供咨询和帮助,并规范行政行为的行使。

   第五共和国的宪法把宪法委员会的规定放置在第六章,在“总统”“政府”“议会”之后,但在“司法机关”之前。这一方面显示了其重要性,另一方面也凸显其为独立的权力机构。宪法委员会由任命制委员和法定委员组成。任命制委员9名,总统、国民议会议长和参议院议长分别任命3名,任期9年,不得连任,并且每三年改选三分之一。法定委员指的是共和国历届卸任的总统为当然终身制委员。在实践中,迄今为止只有第四共和国的最后两任总统在宪法委员会的创立初期(1959-1962)曾经行使了委员的职权。由于戴高乐本人在卸任后并没有参与宪法委员会的运作,其后所有的卸任第五共和国总统也都没有履行法定委员的职权,所以今天法定委员已经演变成一种荣誉性的职位了。

   1958年宪法第61条第2款规定,为了保证议会制定法律的合宪性,在法律未公布前,共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长,都有权提请宪法委员会进行合宪性审查。此即“事前审查”原则。宪法委员会拥有对各种社会组织法、议会法律或者规章的合宪性审查权。并且,这种审查是终局性的,立即发生法律效力且不能上诉,它的决定对于所有行政机关、司法机关都具有强制执行力。除了对提交的法案进行合宪性审查以外,相比较而言,宪法委员会的主动职权也得到了很大的扩充。首先,当议会颁布的法律和政府的条例发生冲突时,宪法委员会可以主动扮演仲裁者的角色。也就是说它有权认定哪些是议会的职权、哪些是政府的职权。其次,宪法委员会还可以“保证议会不会僭越到已经排他性地分配给行政条例的保留领域”。[38]比如,宪法第40条禁止议员提出包含增加政府开支或者削弱税收的措施,第48条给予政府在议会程序中的优先提案权等。为了保证这些宪法中的政府特权,议会相关的议事程序在付诸实施之前必须由宪法委员会进行主动的强制审查。[39]宪法委员会延续了事前审查的制度,这与美国为代表的事后违宪审查程序有着很大的不同。

   从以上这些制度设计都可以看出,第五共和国的宪法委员会制度的设立目的与此前的制度有着根本的不同。它的主要服务对象是总统的权力,以及总统所控制的行政权,是“一门对准议会的大炮”。但依据第五共和国的宪政传统,法国习惯上采取的是半总统制。当议会多数党与总统分属不同党派时,总统习惯上会任命议会多数党的领袖担任总理。这在客观上又形成了一定的总统权与议会立法权的分立。这其中,宪法委员会的角色就变得微妙了起来。再加上在实践中,宪法委员会的运作通常能保证一定的独立性,[40]这就决定了它可以通过一些偶然性的事件在法国宪政史上扮演重要的角色,而并不仅仅局限于它最初设立时所设定的目标。我们可以在其后的发展中明显地看到这种变化。

   (二)公民权利运动与宪政改革

   从20世纪60年代末开始,以“五月风暴”为代表,法国爆发了新一轮的左翼社会运动。由此,戴高乐的威权主义逐渐在法国政治生活中式微,其后的总统虽然依然秉持着其所开创的第五共和国宪政体制,但却无人再能重塑戴高乐的强人政治格局。与此同时,法国社会的公民权利意识再度觉醒,各种社会运动此起彼伏。在这种大背景下,第五共和的违宪审查体制也逐渐相应地发生了一些变化。

   1971年的“结社自由判例”标志着法国宪法委员会职能的重大转变。该年,参议院议长依职权提交给宪法委员会一部法律进行合宪性审查。该法规定,注册任何社会团体都需要行政机关的审批。宪法委员会经审查后认定这项法律违宪,因为它破坏了1901年的“结社契约法”所确立的结社自由原则,而这项“共和国法律认可的根本性原则”已经体现在了宪法序言里。在这个判决中,宪法委员会强调,1958年宪法的序言也是判决的重要依据,而该序言本身又承认了1789年的《人权与公民权利宣言》和1946年宪法序言的宪法效力。这一判例宣告宪法委员会获得了对于宪法所规定的公民基本权利的认定权、审查权和保护权。它无疑在法国的宪政史上具有里程碑式的意义,被称为法国版的“马布里诉麦迪逊案”,也有学者把它形容为法国宪法委员会制度的“第二次出生”,[41]或者“实现了真正政治革命的伟大裁决”[42]。

   1974年,为了适应施政民主化的潮流,在时任总统德斯坦的推动下,法国又进行了一次修宪,进一步扩大了向宪法委员会提出合宪性审查的主体范围。此次修宪规定,除先前的总统、总理及两院议长以外,60名国民议会议员或者60名参议员也可以向宪法委员会提出审查某项法律的合宪性问题。这次修宪使得议会中的少数派政党也可以利用违宪审查这一手段对政府进行监督,一定程度上扩大了议会的权力。此后,宪法委员会的违宪审查次数逐渐增多,在法国政治生活中起到的作用也逐渐增大。[43]但是值得注意的是,虽然经过了这次修宪,公民主体依然无法直接向宪法委员会提出具体的合宪性审查。审查的提请主体依然有很多限制,审查的方式和内容依然主要是抽象的事前审查,这些方面还都是与美国式的“自由主义”宪法司法审查模式的根本不同,也体现了法国宪政体制改革循序渐进的特点。

   回溯20世纪70年代的宪政改革的动因,它显然与60年代末开始的法国左翼社会运动息息相关。1968年的“五月风暴”是一次影响力波及整个西方世界的社会运动,它是对过去10年戴高乐威权主义的反动。戴高乐的执政虽然获得了保守派的支持,但是他一直与以青年学生为主体的激进派关系紧张。左派激进意识形态并没有因为第四共和的结束而解体,它尤其在青年中和学界影响巨大。早在1963年,总统顾问雅克·纳博纳就曾给戴高乐写信说如果不重视学生的诉求将导致社会骚乱,但并没有得到应有的重视。1968年,双方的矛盾终于擦枪走火,学生为了反对戴高乐的父权主义政治而走上街头。这次运动以“3M”(马克思、毛泽东、马尔库塞)为思想旗帜,以打破权威和自由解放为终极日标,有着非常鲜明的“无政府主义”倾向。学生运动很快演变为工人大罢工,法国全国的左翼团体都行动了起来。戴高乐也不得不出面收拾残局。1968年5月30日,他宣布解散议会重新选举。其后,戴高乐派虽然赢得了议会选举、保住了第五共和的政体,但是他随后的政治改革计划却被全民公投否决。他随即辞职以示负责,并于一年后黯然离世。戴高乐的下台标志着威权主义意识形态的瓦解,其后的继任者顺势进行了一系列偏向公民权利的宪政改革,[44]宪法委员会的改革就是其代表。

   这两次改革,使得法国的宪法委员会发生了微妙的职能转变,从过去维护总统和政府的权威、限制国会,逐渐带有了保障公民基本权利和限制政府的特点。这次改革之后,宪法委员会制度维持了四十多年的平稳期,其间相关违宪审查判例逐渐增多,其运作也逐渐规范化、独立化。1990年,为了进一步扩大宪法委员会保护公民基本权利的职能,代表左翼社会党执政的密特朗总统曾经向议会提案建立事后审查的宪法监督程序。但由于保守派的反对,该提案没有在议会两院达成一致意见,最终流产。

   (三)最近的宪政革新与未来发展

   最近的一次重要制度变革发生在20世纪末。2007年总统大选期间,改革宪政体制,尤其是宪法监督审查制度,成了争论焦点。与过去一样,左派的观点较为激进,希望进行更能保障公民权的宪政体制改革。左翼社会党的参选人罗雅尔甚至喊出了建立“第六共和”的口号,她主张类似美国式的可操作的宪法司法审查体制,更好地保护公民权。[45]法国学界甚至提出了将宪法委员会改名为宪法法院、将审查程序彻底司法化等激进呼声。[46]相比之下,右翼候选人的主张则相对保守,但是为了顺应潮流,他们也主张调整和改革违宪审查体制。最终,代表中右翼阵线的萨科齐当选法国总统。为了完成他在竞选中的承诺,也为了顺应各界对宪政体制更加民主化改革的呼声,萨科齐最终选择了一条务实的路线来启动宪政改革,其中重要的一条就是要让违宪审查职能进一步地与公民权利对接。于是2008年7月,议会两院通过了一项新的宪法性法律,该法第29条规定:“当一项司法案件正在审理的过程中,如果发现相关法律规定与宪法保障的权利与自由相抵触,宪法委员会可以接受国家参事院或者法院就该问题提出的申请,并在一定期限内做出裁决。”

即便并没有左翼或者学术界主张的那样激烈,但这次改革在法国宪政史上也具有非凡的意义。首先,它使得违宪审查不再拘泥于之前的事前抽象审查的形式,在法律生效实施后如果遇到具体的问题也可以重新回到宪法委员会进行审查。其次,公民主体或社会组织也获得了间接的提请违宪审查的权利。其提出审查的方式就是通过普通法院的诉讼或者行政法院的行政诉讼,普通法院或者行政法院可以根据公民的请求决定是否将违宪审查的问题转交给宪法委员会。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 违宪审查   法国宪政循环  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/104420.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网