杜仪方:政府在应对自然灾害中的预见可能性

选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2017-03-20 22:37:30

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杜仪方  
针对政府对于自然灾害的预见可能性,绝大多数判决均认为首先要对该区域的历史观测记录进行检查,以灾害是否超过或者逼近历史观测记录作为预见可能性的判断要素。行政主体也往往以暴风、暴雨、地震、海浪等自然现象极度异常为由而认为自然现象导致的灾害应属于不可抗力,并由此主张免责。

   以远高于历史观测记录为由判决政府不承担责任的代表性判例是福冈的集中暴雨导致堤防决坏事件。“发生灾害时的降雨量在过去基本没有达到过,发生本次灾害的概率为2000年一回。从异常的降雨量来看,河川管理不存在瑕疵。”[28]同样的思路还出现在广岛暴雨导致堤防决坏的判决中。“从1950年以来暴雨的指标来看,本案中的降水量已经超过历史最高值。”[29]可见,该判决逻辑也是以过去的一段时间作为观测记录的基准,并以发生率作为根据,进而否定行政主体对于损害具有预见可能性。除上述事件外,实践中法官对由暴雨、泥石流等灾害所导致的决堤事件也多以历史观测记录为要素判断预见可能性,并进而以“超过过去灾害的程度或规模”作为行政主体的免责事由。[30]

   (二)前兆

   前兆是指事情发生前的征兆。在灾害发生之前该区域附近是否存在前兆,会对灾害的预见可能性产生重大影响。以泥石流灾害为例,虽然最终导致损害的是集中爆发的泥石流,但是如果行政主体在获知不正常落石的情况之下依然没有采取相关有效的预防措施,那么其就很有可能会被要求承担相应的国家责任。在高知落石事故判决中,法官虽然没有对预见可能性作出特别说明,但是却以“在本案道路被泥石流冲毁之前,道路一侧的山上已多次发生落石和滑坡,可以说明发生泥石流的概率极大,事故的发生只是时间问题”为由,驳回了国家不可抗力的抗辩。[31]

   实践中对前兆的观察时段并不特定,会随个案情况不同而存在时间长短上的差异。在岗山国道塌方事件中,法院认为“虽然本件事故发生之前的较短时期内没有大规模的落石,但是在一定时期前却一直有小石头”,可以看出法官对于前兆的判断并不存在特定的时间段。[32]福冈国道塌方事件中,法院认定了该案事故大约两年内发生的公路路肩崩塌导致土沙堆积在道路上的事件作为前兆。[33]而大津国道塌方事件中,法院明确将前兆的观察时段确定为5个月,而自事故发生之前的5个月至事故发生,现场附近共发生了三次落石,就此判定行政主体存在预见可能性。[34]

   判决实践还认为只要在事故发生前存在前兆,即便时间非常紧迫,行政机关也应存在预见的可能,并应在职权范围内作出应对举措。在札幌地面湿滑导致公交车坠海事件中,虽然直至事故前日,“能考虑到的可能发生地面湿滑的前兆完全未出现,而根据当时交通领域的科学技术水平也基本无法预见到地面会湿滑”,但是自事故当日早上8点左右到事故发生的2小时40分钟之间,落石、滑坡、路肩崩落、地面裂缝等异常现象频发,因此,“预见到灾害的发生并不是完全不可能”,法院就此认定未采取灾害防治措施的道路管理者的行为存在瑕疵。“在具有预见可能性的前提下,没有在短时间内采取禁止通行等规制措施就是问题所在。”[35]同样,大阪国道泥石流导致车辆坠落事件也是由于在事故发生之前的极短时间内存有前兆,并由此被法院认定行政机关具有预见可能性。这一判决中,虽然“现场及附近从没有发生过泥石流或落石的先例”,但是在距离本案泥石流发生的一小时之前,道路辅修课长收到了当日降雨状况以及现场附近发生滑坡的通报。法院由此认定“在事发区域存在发生类似滑坡甚至泥石流等灾害的可能性,或者说行政主体至少应预见到该可能性”,并由此认定未作出禁止通行等规制措施的道路管理者对损害承担责任。[36]

   (三)过去的类似灾害

   过去的类似灾害是指,发生灾害区域内如果曾经发生过类似的灾害,那么行政主体对本次灾害的预见可能性就应增大;而如果过去发生过同样自然现象所导致的灾害,并且在此之后进行过防灾工程的加固或修护,那么行政主体的预见可能性更会大大提高。

   神户暴雨导致国道决坏事件是采取该判断要素的典型事件。法院基于“1959年的类似降雨量就曾经导致过同路段的井堰倒灌并形成内涝,并且之后也进行了道路整治工程,因此本次暴雨导致的道路毁坏应该是完全能被预见的”,由此驳回了被告提出的不可抗力抗辩。[37]其他类似判决还有鹿儿岛暴雨导致县道路崩塌事件,[38]福冈台风导致建筑物损坏事件等。[39]

   与之相对,如果过去没有发生过类似的自然灾害,同时也不存在其他能够预见灾害发生的要素,那么一般而言就可认为行政主体不存在预见可能性。在前桥集中暴雨事件(暴雨导致上流的流木沿河而下撞断桥梁,私车由此翻入河川)中,鉴于事故的特殊性(降雨量及车辆落水的机率等),尤其是该案所涉的河流上的所有桥梁都从未发生过由于流木而导致桥梁毁坏的事故,可以认为行政主体对于损害的发生确实无法预见。[40]

   (四)事前的预测值

   事前的预测值一般多适用于公有公共设施,行政管理机关通常会根据一定的预测,就道路、桥梁等公有公共设施的使用状况设定一定范围内的客观基准值,如果灾害的严重性超越了该预测值的范围,那么相应的管理者就无须承担责任。

   例如就河堤的管理者而言,堤防安全是指“能够应对一般情况下的洪水并具有安全性”。[41]堤防管理者应根据政府资金以及现阶段科学技术水平等,基于客观合理的标准预测通常情况下的洪峰流量。而这也会成为判断行政机关预见可能性的重要因素。值得注意的是,由于诱发自然灾害的要素往往不是单一的,因此事前的预测值也不是一项单一要素,而是基于对各种要素进行考量和叠加之后作出的综合预测结果。以洪水导致的决堤为例,降雨量的规模、河流地形以及堤防等共有公共设施的质量等各种要素叠加,才最终导致灾害的发生。正如多摩川水灾中一审判决所指出的基于宿川原堰左岸附近的地形、地质等状况,当最大洪峰达到计划洪峰流量时,根据宿川原堰以及周边存在的各种危险性要素的相互竞合及叠加,最终可以认定行政主体对灾害的发生具有预见可能性。”[42]

   但与此同时,即使实际情况高出事前所预测的基准值,也并不必然被归为不可抗力。在东京涨潮导致建设中的堤防、国道以及建筑物损坏事件中,法院认为“尽管当日所观察到的最高洪峰的最高位确实已经超过了原先设计时所预测的条件,但是鉴于其并没有显著高于该预测,因此护岸被毁损的原因不能被简单归为不可抗力”,由此认定了国家赔偿责任。[43]

   (五)小结

   需要说明的是,上文所提出的这四项要素只是在对有关判例进行研读的基础上,基于其出现的频率所作出的归纳。判例的研读无法穷尽,要素的列举更难以周全,因此这一归纳必然存在不周延性和开放性。因此,上述要素与其说是列举,不如说是提供了一个开放的思维平台,为政府在应对自然灾害中预见可能性的判断提供一些可以借鉴的要素。

  

六 结语:反思中国语境下的国家责任体系

   (一)明确法律层面上的预见可能性概念

   作为危险防止型行政责任的重要构成要件,有必要就预见可能性的概念在我国国家责任理论体系中加以明确。就预见可能性本身而言,尽管自然科学层面上的论证确属必要,然而在寻求国家赔偿责任时,公法意义上的预见可能性在精度和程度上都与自然科学上的概念存有偏差。并且,在探讨前提与行为以及行为与责任的关系时,作为权利保障的最终底线,国家责任层面上对预见可能性的定位更要从相对宽松的角度出发,在落实权利保障与确保权力行使之间寻求平衡。

   与此同时,预见可能性在内容上所呈现出的纷繁复杂也并非自然灾害领域所特有。实践中,由于不同领域行政主体的作为义务及履行方式形态各异,就行政主体预见可能性的判断很难实现标准化意义上的统一。而即使作出了类型化或者条件化的划分,各种因素所形成的组合依然千变万化。因此,在具体事件中对预见可能性进行解释时,必须要在对个案作全面剖析及考量之后才能得出结论。

   (二)创设精细化的危险防止型行政赔偿体制

   在我国,就在国家赔偿立法中增设有关公有公共设施赔偿法律制度的提议不绝于耳。[44]然而,如果能够在我国现有国家赔偿法律体系框架内,通过法律解释将有关公有公共设施的国家赔偿融入其中,并作相对整体性和精细化的制度设计,其意义不言而喻。而危险防止型行政责任理念的引入正是此种尝试的体现。

   根据危险防止型行政责任,行政主体应主动履行其职责范围内的相关行为,以实现防止危险的目标。相应地,行政主体也要就其应履行而不履行职责的行为承担行政赔偿法律责任。在公有公共设施致害事件中,尽管公主体就公有公共设施的设置和管理行为在法定职权、注意义务、作为形态等方面都与传统行政行为存在一定不同,但是从结果上而言,当符合一定条件时,公有公共设施的致害也可以被认为是由公主体未履行危险防止职责所致。在此背景下,危险防止型行政通过将公有公共设施的设置管理义务作为履行行为的前提,并以预见可能性、期待可能性、结果避免可能性等要素判断公主体的注意义务,以不履行职责为切入点,从而将国家赔偿制度类比适用于公有公共设施致害领域。以应对自然灾害为例,政府有义务通过修筑堤坝、加固桥梁、增设悬崖支架等手段切实履行与防灾相关的法定职责,从而在最大范围内防止损害的发生。

   进一步地,危险防止型行政责任的意义显然不止如此。现代国家正面临风险社会的全面挑战,当工业化带来的环境污染、食品安全隐患、疫苗药害等多种风险对人类生活造成威胁之际,鉴于受害者数目众多、涉及金额巨大、因果关系证成困难等原因,在某些情况下个人将很难通过民事侵权赔偿途径获得救济。在此背景下,厘清危险防止型行政责任体系的界限和运作,不仅有助于实现国家在当前社会中的定位转型,同时也能够对遭受具体损害而又求救无门的当事人给予权利救济。[45]

   (三)反思我国现行国家责任体系

   对于我国现行国家责任的探讨首先应明确区分政治责任和法律责任。然而实践中二者的界限却相对模糊。例如当自然灾害发生后,多会以对官员的个人问责追究替代对政府赔偿法律责任的追查。诚然,2009年的《党政干部问责暂行规定》及2016年的《中国共产党问责条例》所规定的问责制度确实对促进依法行政产生了一定的助推效力,并且,问责制度中的无过错归责原则甚至比国家赔偿制度中的违法或过错归责原则更为严苛;然而,仅在事后追究政府官员的个人责任显然不应是国家责任的全部。明确国家法律责任在以自然灾害为代表的危险防止领域中切实贯行,并对国家的注意义务、法定职责来源、作为形态等作精细化建构,实现从问责到应责的转型才是法治政府理念下国家责任的应有之义。[46]

在法律责任的框架内又应厘清国家的赔偿责任与救助责任之间的界限。我国现行国家法律责任既包括在《宪法》41条第3款的统率下、以《国家赔偿法》为主的赔偿责任,也包括由《宪法》2004年修正案20条和第22条建立的以征收补偿为代表的补偿责任。[47]同时,基于《宪法》42条规定的社会保障权,立法上还往往规定了国家对公民因突发事件而陷入困顿时存在救助义务,以维持其相当水准的生活。[48]这被称为国家的救助责任。尽管国家赔偿责任和国家救助责任在一定层面上——尤其是在给付行政领域——存在重合的可能性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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