彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

选择字号:   本文共阅读 600 次 更新时间:2017-01-18 20:36:56

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彭錞  
故建议保留75%的比例,以保存个人改良土地的激励。最重要的是,报告坦承:要准确判断哪一个地块因政府行为而涨价,并精细确定政府行为和其它因素对涨价的各自贡献,完全没有任何实际可行性。[[53]]因此,报告提议“快刀斩乱麻”(cut the Gordian knot),彻底放弃以往那种在个案中(ad hoc)寻找涨价、确定增值的进路,转向对全国土地每五年一轮统一估价,政府收取土地涨价的75%。当然,基准地价由现有规划确定用途下收益最大的使用方式所决定,但不考虑规划限制放松后收益更高的用途。[[54]]

   (4)报告的后续发展:英国现行土地发展权和增值收益分配制度

   众所周知,1947年,工党政府出台《城乡规划法》(The Town and Country Planning Act 1947,以下简称“1947年规划法”),一举奠定英国战后至今的土地管理基本制度。其主要特点如下:第一,规划覆盖英国全境,地方政府有义务制定为期二十年的规划(第五条);第二,土地发展权国有化,只有经政府颁发许可后,私人所有者才可开发(第十二条);第三,国家设立总额三亿英镑的补偿基金,一次性买断全部发展权,此后政府拒绝开发申请无须再补偿(第五十五条);第四,政府有权根据规划购买或征收私人土地,征地补偿标准为土地在规划限制下的现用途价值,排除规划放松后的潜在开发价值(第四十八条);第五,申请并获得开发许可的土地所有者须向政府缴纳100%的开发税(development charge),政府收回全部土地涨价。[[55]]

   不难看出,尽管1947年规划法几乎原封不动地采纳了1942年报告,但仍有两点重要调整。第一,在土地开发问题上,前文所言的土地发展权国有化-所有权国有化的二阶机制被放弃。国家无须先成为土地所有者然后自办或出租给私人开发,而是直接通过私人申请开发许可来实现。究其原因,主要有两方面。首先,让国家以所有者身份管理和推动国土开发,无疑会重蹈报告最早放弃所有权国有化所力图避免的覆辙,即行政系统的繁复;其次,相较国家主导,私人申请开发更符合报告所坚持的土地管理不扼杀市场自主性的目的。这让1947年规划法做出上述选择:在土地利用问题上,国家扮演规划/管理者而非所有者,既避免行政机构膨胀,也利于市场配置资源。时至今日,这一选择已持续近七十年了。

   第二,1947年规划法把开发税的比例从75%提升到100%。这一变化具有重大意义:1942年报告虽放弃对政府行为带来的增值做个案判断,但概念上仍区分广义的涨价和狭义的增值,只是因为精确划定增值份额实际中不可行,才规定75%的统一税率。然而1947年规划法不再区分涨价和增值,而是将二者等同,认为100%的涨价都是因政府行为造成,即都是增值,不应归于私人。这意味着在国有化土地发展权的同时国有化全部土地增值。[[56]]然而这一设计在实践中很快遇到麻烦:100%的开发税压抑了私人投资,也阻碍了土地市场的发展——所有者都希望以反映土地开发潜能的价格出售土地,但购买者仅愿意付出反映土地现用途的价格。[[57]]换言之,卖方试图提前获得开发收益,买方则不愿为此买单,因为最终全部涨价都要归公。因此,战后头几年里,英国土地开发市场极不活跃,严重阻滞国家重建。为解决这一问题,1953年,新上台的保守党政府彻底废除开发税,让买卖双方可以按照反映土地开发潜力的价格交易。但这很快又带来“双轨制”问题,即如果是政府征地,根据1947年规划法,补偿标准是现用途价值;如果是市场交易,价格标准则是潜在用途价值。这意味着同一片土地或被低价征收,或可高价出售,同地不同酬,英国社会普遍对此感到不满。因此,1959年《城乡规划法》修改征收补偿标准,恢复了1919年规划法确定的市场价值标准。这至今仍是英国征地补偿的法定标准。[[58]]

   值得注意的是,1953年后的数十年间,土地增值税并未彻底消失,而是几起几落。[[59]]1967年,工党政府恢复了40%的增值税;1971年,  保守党政府再次废除;1976年,工党政府对超过一万镑的涨价开征66.6%-80%不等的增值税;1980年,保守党政府将门槛提高到五万镑,税率定为60%;到了1985年,保守党政府再一次彻底废除土地增值税。目前,英国并没有全国性的土地增值税,但这并不意味着土地涨价完全归私。1985年以后出现两种做法:一种是地方政府与私人开发商进行谈判,与后者签订“规划合同”(planning agreement),后者承诺进行一定的公共基础设施建设,如修建学校、公园、道路等等,然后获得开发许可;另一种则是把这些建设直接规定为颁发规划许可的前提,故称“规划义务”(planning obligations)。本质上,这些都是收回增值的方式;经此从私人那里获得的利益被称为“规划收益”(planning gain)。[[60]]由此,1947年规划法让政府收回全部土地涨价的做法一去不复返,国家和社会共享地利。

   综上,在以1942年《厄斯瓦特报告》为中心,考察英国一个世纪以来土地管理制度变迁的基础上,我们接下来挖掘英国经验对中国问题的启示。

  

三、英国土地发展权与土地增值收益分配制度对中国问题的启示

  

   (1)清理两个概念:土地发展权国有化与土地增值收益

   如前所述,中英两国共享相同的土地发展权概念,即改变土地利用现状的权利。在此基础上,有必要准确理解1942年报告首倡、1947年规划法奠定的土地发展权国有制度。一方面,它并不是说发展权由国家行使或国土开发由国家亲自进行。报告最初设想的发展权国有-所有权国有的二阶机制最终被取代,是因为国家以管理者而非所有者身份管控国土开发,更能精简行政成本,激发市场活力。另一方面,发展权国有化也不仅指国家管制土地开发或干预私人土地产权,而是其特定形态,确切含义是指国家一般性地禁止私人开发土地。英国经验表明:之所以走到这一步,原因在于现代社会城市化与工业化带来的人地关系紧张、土地利用无序和低效,要求在土地利用开发问题上从私人和市场做主导、为前提,走向国家管制主导,为私人和市场划定活动空间。

   在此意义上,现代社会的一般性禁止制度基本都可视为对某种财产权的国有化。如对机动车驾驶的一般性管制就可理解为机动车驾驶权被国有化。对于来自大陆法系的观察者,这听上去也许别扭,甚至荒谬,但在有着悠久“财产束”(bundle of rights)观念传统的英国,这并不难理解。事实上,有英国学者就指出发展权国有化可溯源至中世纪封建制下,土地所有权上被认为附着多种可分离的财产性权利(estates)。土地国有化就是把其中部分财产性权利从所有者手中拿走。[[61]]从这个角度观察,对于农地而言,我国现行用途管制制度本质上就是发展权国有制度,即农村集体自行转用开发农地面临一般性禁止。因此,中国学界目前流行的发展权私有论严重背离现实。

   另一方面,关于土地增值收益,我国眼下并没有确切的法律或政策定义。发展权国有论试图从价值来源的角度准确界定何为土地增值收益,强调农地转用增值收益属于社会发展、国家政策和建设造成的外力增值,故理应国有。[[62]]然而前文分析表明,无论是理论还是实践中,准确判断个案中土地增值收益究竟缘于何种贡献因素,都是不可能,也是不必要的。1942年报告区分涨价与增值,但承认实践中不可分,故统一划定增值税率;1947年规划法则彻底放弃涨价与增值之分,全部涨价归于政府,但最终改变为地利共享。可见,在国家、集体和农户三者间,根据对地价上涨的贡献确定分配比例并不可行,而应承认三者都有贡献,但在个案中不做区分。从英国经验来看,具体分配方式和比例随时代变化,很难说有什么可以直接移植借鉴的黄金准则。值得进一步思考的,是这些变化与其社会制度情境之间的勾连与互动,然后以此作为省察中国问题的智识框架。

   (2)厘清两对关系:土地发展权-土地所有权/国家管制权与土地发展权-土地增值收益

   深入理解土地发展权国有化和土地增值收益的含义之后,回到本文最初的问题:土地发展权到底来源于土地所有权,还是国家管制权?在英国经验观照下,不难看出:发展权私有论和国有论看似针锋相对,但都没有错,只是角度不同。一方面,私有论无非说了一句“大白话”(trivial truth)——在英国,或世界上任何国家,土地私有古已有之,改变土地利用状态的自由及其造成的涨价历史上自然都归私人,国家无从也无意置喙。另一方面,国有论则着眼于二十世纪以降,国家土地管制权不断加强,最终落脚于土地发展权国有化制度,土地开发从此不再是个人自由,而面临普遍禁止。因此,两方都有道理,只是观察的时间段和逻辑起点不同:私有论从古已有之的所有权出发,国有论则从现代土地管理制度开始;前者更多在描述无法辩驳的社会历史事实,而后者则着眼于同样无法辩驳的法律事实。在相互冲突的事实之间抉择,永远无法得出谁更“真实”或“科学”的答案,而只能诉诸价值。但遗憾的是,正是在纠结谁更真实之际,无论国有论抑或私有论,均掩盖了真正值得琢磨的交锋点,即如何评价国家土地管制权的正当性?

   毋庸置疑,二十世纪中英两国历史进程极为不同,社会经济制度迥异,但在土地制度设计上却曾有过短暂的趋同。从五十年代的农地集体化,到1982年宪法宣布城市土地国有,中国逐步走向土地公有制。1942年报告显示,英国曾考虑过国有化所有权,目的是绕过价值漂浮和转移机制,加强国家土地管制权;也曾设想过国家通过购买或征收、以所有者身份向私人出租土地,据此管控土地开发;1947年规划法更是规定土地涨价全盘国有。联系中国的土地公有制道路,两者的惊人相似让人无法不感叹!

   然而与中国路径不同,半个多世纪来,英国最终没有选择无偿的所有权国有化,而是有偿的发展权国有化;国家土地管制体系转向以规划-开发许可为中心;涨价全部归公也变为地利共享。这一转变的根本动因在于英国意图解决国家管制权与私人土地产权之间的矛盾,即如何在国家实施土地管制、公益优先于私利的前提下,最大程度地保障私权私益、增进市场活力、限缩行政权力。相较英国,尽管也接受了土地发展权国有,中国的土地管理制度有三大特点:土地所有权无偿公有化;以指标控制为中心的计划式土地管理体制[[63]];政府低价征收、高价出让导致涨价全部归公。这一公权压倒私权的制度安排造成三大后果:无偿公有化的历史正当性饱受质疑;计划配置土地资源扼杀个人和市场的自主空间,降低效率;涨价全部归公忽视甚至无视集体和农民的利益诉求。这是让中国现行土地管理制度陷入深刻合法性危机的深层次原因,也显然偏离了中国推行土地公有制的初衷。

但这并不意味着改革下一程必须否定中国土地管理制度的根本合法性。在历史上,它或许有极强的意识形态色彩和效法苏联的倾向;但从“八二”宪法开始,宪法第十条第五款提出“合理用地”要求,以及之后《土地管理法》确定耕地保护目标,都可视为对历史的置换和超越——中国推行农地用途管制,即发展权国有化的理由,不再是意识形态化的革命追求,而是在一个人多地少、正在经历高速工业化和城市化的国度里,控制农地转用、避免农地流失、提高用地效率。[[64]]正是在强化国家土地管制权这一点上,中英两国殊途同归。这并非是固步自封、为现实辩护,而是清醒地认识并拥抱现代社会的普遍趋势。因此,更为稳健务实的改革策略必须是一次精准的“手术切割”:一方面承认国家土地管制权的根本合法性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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