陈柏峰:信访制度的功能及其法治化改革

选择字号:   本文共阅读 1385 次 更新时间:2016-11-10 15:38:38

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陈柏峰 (进入专栏)  
就此两点而言,信访是法治工作的一部分。信访还有剩余事务兜底功能,呼应群众需求,回应群众诉求,解决群众实际困难,故信访也是群众工作。同时作为法治工作和群众工作,信访与单纯的法治工作当然会有所不同。单纯的法治工作,要求职业人员按照规则和程序依法办事,保障当事人合法权益,对不合法诉求可以依照程序驳回。而群众工作,面对群众的不合理诉求、甚至无理诉求,也不能简单驳回了事,而需要对群众进行说服教育,带着感情做好息访工作。群众不息访,信访工作就不能停下来。因为群众工作是政治性的,牵涉到执政党与群众的血肉联系,体现着执政党的群众基础。

   信访工作的双重性质,实际赋予了信访机构和工作人员双重职责和义务,既有来自法治体系的,也有来自群众工作体系的。信访人可以在两套工作体系、话语结构、权利架构中自由穿梭,选择对自己有利的体系、话语和权利。信访人的诸多诉求,可能是自己应当承担的生产生活义务,可能是市场经济中正常的风险责任,也可能是法律事务中应当承担的不利后果,信访人却要求党和政府负责。这些诉求在法治体系中很荒诞,群众工作体系却不能回避,从而出现“干部讲法治,群众讲政治”的怪异局面。信访人的权利义务不平衡,信访人与接访干部的权利义务不平衡,这正是当前信访实践的困境之一。基于这种现状,信访制度的法治化改革,应当对其中的法治工作和群众工作有适度的区隔,并适用不同的处理方法。同时,应当积极开展普法,教育群众,让群众逐渐接受这种区隔,适应并接受法治体系的权利义务界定和现代社会生产生活的正常风险。

   至此,可以确立两点基本认识:第一,信访制度法治化,是民众行为和信访工作机制的法治化;第二,信访具有法治工作与群众工作双重属性,它们应当适度区隔。在此基础上,可以针对信访制度改革提出一些具体建议。目前中央、国务院、中央政法委已经颁布了一些工作意见和改革方案,涉及到方方面面,本文无力对之全部涉及,主要从功能涵盖和职能分化的角度,在中观层面提出以下几点:

   (一)建立诉访分流机制

   这是中央明确指明并已付诸实施的改革方向。建立科学的诉访分离机制,从入口上规范信访,将涉诉信访从普通信访中分离,并在涉诉信访中将“访”的事项与“诉”的事项分离出来。把涉及明确法律救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,能以“诉”的方式解决的信访事项,由人民法院等司法机关依法解决;其他机关权力行使范围的事项,交由其他部门依法解决;涉及到立法性和政策性等目前还难以解决的问题,交由地方党政研究解决。建立涉法涉诉信访司法导入机制,涉法涉诉信访事项,正在法律程序中的,继续依法办理;已经结案,符合复议、复核、再审条件的,转入相应法律程序办理;已经结案,不符合复议、复核、再审条件的,不再受理。建立信访分流平台,按照“属地管理、矛盾下行”的原则,统一分流信访案件,避免多头、重复交办,便于统计管理;案件分流应当按照管理权限和属地责任进行,分级流转案件,引导矛盾下行,将矛盾纠纷化解在当地。需要强调的是,诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合,也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

   (二)健全信访解纷机制

   建立规范的信访纠纷处理程序,统一出台较为完备的信访工作流程规范性制度,形成程序性规范,使各地信访案件处理有规则可循,提升纠纷解决的实效,便于信访工作流程的监控。建立信访部门与人民调解组织、行政机关的有效衔接机制,确保信访案件快速分流到归口机构,落实纠纷解决职权和责任,提高案件处理效率。建立信访案件终结制度,对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。以合理诉求是否解决为最重要标准,按照实体要件厘清案件终结认定标准;围绕案件裁判是否正确、信访人的理由是否成立展开,不以程序完结为标准;对于复杂疑难、涉及面广、社会影响大、信访人不接受终结处理的案件,在程序上要求进行听证,必要时还要以社区、村为范围召开群众代表会议进行说明。建立信访纠纷导出机制,为了避免“终结不终”,应根据部门管案件、地方管稳控的原则,建立归口移交制度;建立协调联动制度,对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。

   (三)建立信访疑难研判机制

   健全疑难问题解决平台,商讨解决特殊疑难信访问题,在个案方面,做到诉求合理的解决问题到位,诉求无理的思想教育到位,生活困难的帮扶救助到位,行为违法的依法处理。建立规则性问题反馈机制,将涉及一定规模人群的信访案件中有关法律和政策规则性问题,向归口部门和县级以上地方党委、人大反馈,提出研讨建议或规则性方案。建立疑难案件的政策规则研讨机制,以信访联席工作会议为制度平台,召集地方党委、归口部门、相关机构和利益主体展开对话讨论,就规则性问题达成合意方案,并向上级有关部门报告具体信访问题和法律、政策方案。让政府发现群众的要求和社会中存在的问题,让中央发现地方政府的问题,这是信访制度的原初功能,它在当前表现为法律和政策协商功能。法律和政策协商功能的发挥,牵涉到权利配置问题,需要审慎的讨论。如果政府能够从信访中发现社会问题,建立信访疑难研判机制,制定更加合理的规则,信访制度就可以走上良性轨道。

   (四)强化信访社会工作职能

   在社会剩余事务的兜底功能中,信访工作者充当了心理医生的角色,起到心理疏导和心理治疗的作用,更多属于社会工作的范围。因此,需要发展社会救助机制,对确有实际生活困难的信访人,依法进行社会救助,对有严重神经和精神类疾病的上访人,依法进行大病救助;发展信访与社会保障体系的衔接,将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和部门;发展心理干预机制,对有心理创伤、精神类疾病的信访人,运用心理科学,积极进行心理治疗和社会干预,疏导不良情绪,克服危险心理倾向;健全教育疏导机制,引导信访人正确认识发展中存在的问题,正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系,帮助他们确立与当前经济社会发展阶段相适应的心理预期;建设社会工作参与机制,必要时聘请心理咨询师、社会志愿者、律师、相关专家等,为信访人提供心理咨询、法律解释和其他专业知识服务。信访的社会工作职能的强化,需要信访工作者把握当前信访的特点,有针对性的联系群众、体察民情、关注困难、回应需求,在实践中摸索创新。

   (五)健全信访考核评价体系

   改进和完善考核方式,综合考虑各地经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素,合理设置考核项目和指标,推动各地把工作重点放在预防和解决问题上,提高考核的科学性、客观性和可信度。建立分类考评机制,采取定性与定量相结合的方式,针对信访制度的功能分化,对信访案件的处理进行考评。纠纷解决机制替代功能方面的考评主要围绕权利侵害和侵权救济展开;法律和政策协商功能方面的考评主要围绕协商措施和效果、法律和政策性规则推进等;社会剩余事务兜底功能方面的考评主要围绕依法行政和工作创新,包括依法作为和不作为等。

  

七、结语

   《决定》为信访制度指明了法治化改革的方向,进一步改革需要对信访制度承担的实际功能的清晰认知和有效替代。目前几种典型认识,包括行政救济说、申诉救济机制说、信访权利说、辅助政制说,都未能全面认知信访制度的实际功能。从历史来看,信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向;从现实来看,政治动员功能已经弱化,社会治理取向凸显。在社会治理中,信访制度至少承担了三大功能:纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。在纠纷解决方面,信访制度一方面挤占了其它机制的空间,另一方面也弥补了其不足,解决了不少不适法的纠纷。在法律和政策协商方面,信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型化诉求,在法律和政策模糊地带促进了规则的形成和优化。在社会剩余事务方面,信访制度的兜底容纳和综合处理,疏导了社会情绪,缓解了科层体系与社会的紧张关系。

   信访制度的法治化改革背景下,不少学者呼吁制定《信访法》。[37]这种法治思维值得赞许,但需要警惕改革方案与既有制度功能脱节,使改革后的制度无法呼应社会需求。目前,信访工作者中存在一种强烈的情绪,希望信访制度作为一种纠纷解决机制进而法治化,将那些与法治体系契合的内容和功能通过法律进行规范,而将那些与法治体系不太契合的内容和功能从信访制度中剔除。因信访工作者来源于实践部门,其意见往往更容易被重视。然而,这却是一种严重脱离实践、不接地气的想法,它主要从信访机构和信访工作者的处境出发,潜在的有推卸责任的因素,可能导致“有组织的不负责任”[38].信访制度的法治化改革,尤其需要注意,不能变成以法治的名义推卸责任,因此一定要关照到信访制度在实践中各种功能。正基于此,信访制度的法治化,不仅是信访解纷机制进入法治体系,更主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化,其改革应当兼顾信访的法治工作与群众工作双重属性,并对这两种属性进行适度区隔。

      

   【注释】

   *中南财经政法大学法学院教授。本研究受中国博士后科学基金特别资助项目(2012M521667)、霍英东教育基金基础性研究项目(131088)资助。

   [1]参见应星:“作为特殊行政救济的信访救济”,《法学研究》2004年第3期,页58—71。

   [2]参见王锴、杨福忠:“论信访救济的补充性”,《法商研究》2011年第4期,页48—51。

   [3]参见范愉:“申诉机制的救济功能与信访制度改革”,《中国法学》2014年第4期,页178—199。

   [4]参见章志远:“信访制度改革研究之述评”,载北京市信访矛盾分析研究中心编:《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑,中国民主法制出版社2005年版,页63。

   [5]参见任喜荣:“作为‘新兴’权利的信访权”,《法商研究》2011年第4期,页37—41;林喆:“信访制度的功能、属性及其发展趋势”,《中共中央党校学报》2009年第1期,页89—90。

   [6]参见林来梵、余净植:“论信访权利与信访制度”,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第3期,页26—33。

   [7]参见童之伟:“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”,《现代法学》2011年第1期,页3—17。

   [8]尽管很多法律在具体范围内确认了信访行为,例如《劳动法》《监狱法》《警察法》《公务员法》等。

   [9]关于古代与新中国信访的不同,参见王炳毅:“信访制度的奠基:毛泽东与信访制度(1949—1976)”,载强世功主编:《政治与法律评论》(2010年卷),北京大学出版社2010年版,页154—155。

   [10]中共中央文献研究室编:《毛泽东年谱(1949—1976)》(第1卷),中央文献出版社2013年版,页342—343。

   [11]应星,见前注[1],页58—71。

   [12]参见张宗林主编:《中国信访史研究》,中国民主法制出版社2012年版,页135—136。

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文章来源:《中外法学》2016年第5期

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