应松年:行政诉讼法律制度的完善、发展

选择字号:   本文共阅读 518 次 更新时间:2015-12-24 14:42:52

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案情比较复杂,且被告是行政机关,因此不能适用独任审判。

   通过组成合议庭,依靠集体的智慧来保证案件的正确审理。然而,经过多年的审判实践后,我们发现:所有的行政案件都必须按照普通程序,一律由审判人员组成合议庭进行审理,毕竟有浪费司法资源、加重人民法院和诉讼当事人诉讼成本之嫌。一些较为简单的行政案件,虽然其基本事实清楚、法律关系较为简单、当事人之间争议不大,甚至是一些涉及金额较小的行政处罚,或者本身就是由行政机关适用行政简易程序作出的行政行为等案件,但一旦被起诉,则必须经过较为复杂的普通程序、由人民法院组成合议庭才能得以审判,从提高诉讼效率、及时解决行政争议的角度去考虑,确实没有必要,也将在一定程度上影响行政诉讼作为解决行政争议的基本制度以及公民权利救济功能的真正发挥。从司法实践来看,公民要求快捷审理行政案件与《行政诉讼法》欠缺简易程序之间形成了矛盾。

   为了缓解这一矛盾,最高人民法院曾于2010年12月13日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》),在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作进行了部署。从制度实践的效果来看,《通知》发布以后,在一定程度上说,设置行政诉讼的简易程序符合行政案件繁简分流的社会需求,也符合我国行政诉讼制度向良性化发展的潮流与趋势,取得了较好的法律和社会效果。但是,从诉讼制度的性质而言,理应通过全国人大或者常委会以法律的形式来构建行政诉讼的简易程序制度。《通知》与我国《宪法》、《立法法》关于诉讼程序的绝对法律保留事项之间是存在较大张力的。绝大多数学者和实务工作者都主张通过修改《行政诉讼法》来最终完善行政诉讼的简易程序制度。

   本次修改《行政诉讼法》,有关简易程序的部分修改较大,一共增加了三个条款:一是明确了行政诉讼简易程序适用的范围,包括正向规定和负向规定;二是明确了适用行政诉讼简易程序的行政案件的审理方式和审理期限;三是规定了简易程序的回转程序。相信这样的规定有利于实现行政诉讼案件的繁简分流,在保证审判质量的同时进一步提升审判效率。

   十、加重了行政机关不执行法院判决裁定的法律责任

   新《行政诉讼法》规定,在行政机关不执行法院判决裁定和调解书时,增加两款,一是“(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告”;二是对“社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定,大大加强了对不履行法院判决、裁定、调解书的惩戒力度,有利于消除实践中某些行政工作人员拒不执行法院裁判的现象。

   如果从更迫切的愿望出发,此次修改也还有可商讨之处:一是应该作出详细规定的条款没有细化。如第97条“公民、法人或其他组织对行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”以申请人民法院强制执行为常态,以行政机关自行强制执行为例外。例外即必须有法律的规定。这是极富中国特色的行政强制执行制度,既有利于提高行政效率,又能通过法院审查更好地规范政府行为,保护公民合法权益。但这一制度实施二十余年,且其后又制定了《行政强制法》,却始终有两个问题没有解决:一是在申请法院裁定能否强制执行时,没有规定法院对行政机关的这一申请的审查强度,实践中,有的法院审查较严,审慎而富有力度;有的则仅作形式审查,只要文件齐备即可,法院成了行政机关的执行机关。二是,法院裁定可以执行后,谁来具体操作?要否按裁执分离原则,裁定后交行政系统特设的执行机构执行?这一问题在落实国有土地上房屋征收补偿条例时,对需要强制拆迁的,规定必须申请人民法院强制执行。但在法院裁定应予强制拆迁后,由谁来来具体执行的问题,发生了很大争论,最后是达成了由行政机关组织拆迁,但范围仅限于此,对其他申请强制执行的事项,仍未作出明确规定,争议仍然存在。我个人认为,执行是行政性事务,不属于法院居中裁决的审判范围,应由法院对行政机关强制执行的申请经审查作出裁决后,由行政机关组织专设的执行机构执行。裁执分离,相互协调,又相互制约,这将从根本上解决目前在执行方面存在的大量问题。

   另一个问题是应该增加的制度条款,没有增加,这就是公益诉讼。《行政诉讼法》应设置公益诉讼制度,理论界和实务界早有共识,特别是这次四中全会的决定和习近平总书记的说明,都明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习总书记的说明相当详细地指出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要性、必要性和范围。“对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他的社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。”“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置,完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”同时,除检察机关提起公益诉讼外,还有其他法定社会组织可以提起公益诉讼。在此之前,修改后的《民事诉讼法》已经规定了公益诉讼制度。民事诉讼制度都已设置了公益诉讼制度,《行政诉讼法》却付之阙如,值得研究思考。

   总体而言,新《行政诉讼法》根据我国经济社会的发展和司法实践所积累的丰富经验,对原《行政诉讼法》作了相当全面的修改,法条数量从75条增加到103条,修改了61条,大大推进了对公民权利保护的力度,解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。上面,我拮取了《行政诉讼法》修改后的十个亮点(当然远不止这些)加以归纳论述。应该说,这次修改是成功的,对我国今后的行政诉讼实践的发展,将产生积极的推进作用。

  

注释:

   [1]有关行政诉讼的现行司法解释主要有五部,分别是2000年《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》;2002年《关于行政诉讼证据若干问题的规定》;2008年《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》;2008年《关于行政案件管辖若干问题的规定》;2010年《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。根据全国人大法工委的调研,“行政诉讼司法解释对于解决法律适用难题,统一裁判尺度,具有非常重要的作用。这个领域中,大部分司法解释都较为有用,特别是2000年施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》已经成为办案必不可少的依据,适用频率超过了行政诉讼法”。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第71页。

   [2]关于《行政诉讼法》的修改思路,早在修法之前,就已大体确立,即着重于对《行政诉讼法》中已经不适应实际情况的规定进行修改,也一并解决立法技术问题。根据有关专家的建议,本轮修改《行政诉讼法》应该重在解决实际问题,并有利于审议通过,应把握四个方面的原则:应当注重符合国情、宪法、法律体制以及国家“十二五”规划的要求;应当与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》修改同步,使基本诉讼制度保持一致;应当与《行政复议法》的规定衔接好;应当吸收司法解释中合理规定。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第71页。

   [3]应松年主编:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2009年版,第669页。

   [4][美] E?博登海默:《法理学:法哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第367—368页。

   [5]参见《十二届全国人大常委会第六次会议审议行政诉讼法修正案草案的意见》,转引自全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第25页。

   [6]王名扬先生对法国和美国行政审判权的范围进行过详细的介绍,参见王名扬主编:《外国行政诉讼制度》,人民法院出版社1991年版,第32—56页;以及王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第602—616页。

   [7][英]丹宁勋爵:《法律的正当程序》,群众出版社1984年版,第9页。

   [8]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第75页。

   [9]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第59页。

  

  

作者简介:应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师。

   文章来源:《行政法学研究》2015年第4期。

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本文责编:陈冬冬
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