姜明安:完善法治体系 建设法治国家

选择字号:   本文共阅读 1126 次 更新时间:2015-09-13 23:56:18

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姜明安 (进入专栏)  
行政机关在作出重大行政决策和实施重大行政行为时,要通过其法制机构审查和保障其决策和行为的合宪性。另外,全国人大常委会还应定期或不定期地对各国家机构及其领导人遵守和执行宪法的情况进行检查。

   其三,逐步推进入民法院在审判案件中适用宪法规范。我们的国民和公职人员在过去之所以一直不把宪法视为法,其中一个最重要的原因就是我们的各级法院在审理、裁判各种案件中不适用宪法。法院办案不适用宪法,宪法在人们心目中就没有真正的权威,在国家政治生活中就没有真正的地位。宪法的最高效力和根本法地位就只能停留在书面文本上,而不能在实践中落实。在实践中它的真实地位就有可能还不如一般法律法规。有人可能担心法院在审判案件中适用宪法可能侵越全国人大常委会的监督宪法实施和违宪审查权。其实,这种担心是完全不必要的。因为法院只是在个案中适用宪法,这种适用要受全国人大常委会宪法解释的制约。法院在适用某一宪法条文时,法院本身或案件当事人如果对该条文的涵义有疑义或有争议,可以和应该报请全国人大常委会予以解释,法院必须以全国人大常委会的相应宪法解释作为裁决案件的根据。在绝大多数情况下,宪法条文的涵义是明确和不存在疑义的,法院办案应该直接适用。不适用只会损害宪法的权威,不利于宪法的实施。

   其四,健全和完善宪法解释程序机制。要保障宪法的实施,无论是依宪立法、依宪执法、依宪司法,还是保证人民法院在审判案件中正确适用宪法,均必须健全和完善宪法解释程序机制。因为宪法的很多条文是比较抽象和原则性的,人们对其含义往往有不同的理解。如果对之没有权威的解释,人们在实践中就会各行其是,宪法就不可能得到正确的实施,就会损害宪法的权威。我国现行宪法对宪法解释主体(全国人大常委会)已经作出了明确的规定。当下的问题是宪法解释的程序机制没有建立起来,从而制度难以有效运作。宪法解释的程序机制包括宪法解释案的提起(提起人、提起条件等)、受理(受理机构、受理时限、对不受理的异议、救济等)、审议(审议方式、时限等)、作出解释决定(决定形式和决定作出的票决方式等)和公布解释决定(公布的方式、载体等)。

   其五,健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。宪法监督及违宪审查制度是保证宪法在治国理政中切实得到实施的最重要最关键的保障。宪法能否在治国理政现实中真正发挥作用,能否真正具有最高效力,关键在于能否对违反宪法的法律、法规、规章和其他规范性文件进行审查并予以撤销,能否对违反宪法的国家机关、组织和个人予以查处和追究责任。如果我们不建立起真正有效的宪法监督及违宪审查制度,并使之真正实际运作起来,我们的宪法就可能成为一纸空文,不要说最高效力,就是一般效力也不可能有,甚至可能比不上领导人的任意讲话、指示、命令的效力。正因为如此,四中全会特别强调要健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。提出要把所有规范性文件都纳入备案审查的范围,依法撤销和纠正任何违宪违法的规范性文件。事实上,我国现行宪法和立法法对宪法监督及违宪违法审查制度已经作出了相应的规定。当下的问题是这一制度没有实际运作起来。这一制度之所以没能实际运作起来,关键问题仍然出在程序机制上。要使这一制度真正实际运作起来,首先要解决违宪审查机构问题。现行宪法虽然将宪法监督权授予了全国人大常委会,但全国人大常委会立法任务和监督一府两院任务这么重,显然无力再承担工作量非常巨大,且需要经常、不间断与社会打交道的违宪审查职能。根据世界法治发达国家的经验,此项职能通常由专门机构(如宪法法院、普通最高法院或国民议会中的专设的宪法委员会)行使。就我国的情况而言,要使宪法监督及违宪审查制度真正运作起来,比较可行的方案是设立作为全国人大专门委员会的宪法委员会(我国许多宪法学者都曾提出过这样的方案)。违宪审查制度的运作除了机构设置外,另一项必要条件就是完善程序机制,这一程序机制与宪法解释程序机制基本一样,包括违宪审查案的提起(提起人、提起条件等)、受理(受理机构、受理时限、对不受理的异议、救济等)、审理(审议方式、时限等)、作出是否违宪的裁决(裁决形式和裁决作出的方式等)以及送达、发布裁决(送达、发布的方式等)。

  

   (三)关于法治政府的标准的实现途径

   四中全会《决定》用了近五分之一的篇幅部署法治政府建设,对依法治国这一关键层面的问题做出了非常周密、非常细致的安排,为十八大确定的在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的施工图和具体的实施路径。《决定》对法治政府建设确定的六项标准和六项具体措施,将2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府建设确定的目标和基本要求大大向前推进了一步,在许多方面有重要的发展和创新。

   《决定》确定的关于法治政府的六项标准是:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。职能科学要求政府职能的设定应正确处理三大关系:一是正确处理政府和市场的关系,凡是能由市场调节的事项,政府即不要越俎代庖,要保证市场在资源配置中起决定性作用;二是正确处理政府和社会的关系,凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项,政府应尽量不予干预,以调动社会公众的积极性和激化社会的活力;三是正确处理政府内部的关系,包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。在纵向关系上要科学配置上下级政府的职能,使之既保证上级政府对下级政府的有效领导,又有利于推进政府管理重心下移,充分发挥基层政府的治理作用;在横向关系上,要协调好各部门的相互关系,稳步推进“大部制”改革,以减少相互扯皮、相互掣肘的现象,发挥政府的整体效用。

   权责法定要求用法律明确规定政府的职权和职责,职权法定意味着给政府权力设定边界,政府不能越过法定边界行事,越过了就不仅其行为无效,还要被追究法律责任。职责法定意味着确定政府应该做和必须做的事项,政府不做或不用心做好就是不作为,不作为同样要被追究法律责任。权责法定的宗旨在于保障政府不越位、不错位、不缺位。

   执法严明要求政府严格执法,对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处,依法应监督检查的必须监督检查,依法应给予行政处罚的必须给予行政处罚,依法应对之采取行政强制措施的必须对之采取行政强制措施。当然,执法严明并不等于执法只能有刚性而不能有柔性。执法严明应刚柔并举,该刚则刚,该柔刚柔。

   公开公正包括公开和公正两项要求。公开是法律对政府行政行为程序的要求,公开的宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权,以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益,其次,公开也是防止政府官员腐败、滥权的需要。公正主要是法律对政府行政行为实体的要求,政府实施行政行为不得偏私,不得歧视,不得同样情况不同对待,不同情况同样对待。公正也有程序性要素,要求政府实施行政行为时应告知相对人行为的根据、理由,听取相对人申辩,政府官员与所实施的相应行为有利害关系应当回避,等等。公开与公正二者有着密切的联系:公开是公正的保障,公正是公开追求的最主要价值。

   廉洁高效包括廉洁和高效两项要求。廉洁要求政府机关和政府官员行使职权不谋私利,不贪腐,干干净净做事,堂堂正正为官,高效要求要求政府机关和政府官员行使职权应遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便行政相对人。

   守法诚信包括守法和诚信两项要求。守法要求政府机关和政府官员不仅应依法行使职权,依法对相对人执法,而且应自己守法。凡是法律对政府机关和政府官员设定的义务、规则,均应自觉严格履行、遵守。例如法律规定行政机关设1名正职,2-4名副职,你就不能设8名或10名副职,法律规定行政机关设100名编制,你就不能实用90人,另虚报10人吃空饷,等等。诚信首先要求政府机关和政府官员行使职权应遵循法律的目的、宗旨,善意对待相对人,对相对人讲信用,不能以“钓鱼执法”“养鱼执法”的手段愚弄相对人。诚信还要求政府机关和政府官员行使职权遵守信赖保护原则,不得随意改变或撤销其已作出的行为或承诺,不得反复无常。如果因为法律法规修改、客观情况变化,公共利益需要,政府必须改变其行为或承诺,则应当给因此受到损失的相对人予以公正的补偿。

   职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信是《决定》为法治政府确定的六项标准。为实现上述六项标准,《决定》还提出了推进依法行政,建设法治政府的六项具体措施。这六项措施分别是:依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约监督、全面推进政务公开。

   《决定》确定的法治政府的上述标准和关于推进依法行政,建设法治政府的上述措施与2004年《纲要》规定的建设法治政府的目标和要求相比,有下述五个方面的重要发展、创新。这些发展、创新是《决定》的耀眼的亮点:

   其一,明确提出要完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,以保证我们的各级政府和政府部依法定职责、法定职权、法定程序行政,而不只是依行政机关自己制定的“三定方案”或“三定办法”以及自己拟定的“权力清单”和“权力运作流程”行政。做到“法定职责必须为,法无授权不可为”。

   其二,确定了重大行政决策的五项基本程序:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定,以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,防止当下一些地方和部门“三拍式决策”(拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)可能给社会公共利益及公民、法人和其他组织合法权益造成重大损害和损失。

   其三,提出了改革行政执法体制的五项具体措施:依事权与职能配置执法力量;推进综合执法;理顺行政强制执行和城管执法体制;严格执法人员持证上岗和资格管理制度;健全行政执法和刑事司法衔接机制。这些措施对于解决当下“钓鱼执法”“养鱼执法”“临时工执法”的问题无疑将发挥重要的作用。

   其四,明确了对行政权力制约和监督的八种形式:党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督,以及对政府内部权力制约的五种具体方式:分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制,严格防止行政权滥用。

   其五,具体规定了政务公开的五个方面范围:决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,以及公开应包括的六项内容:政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式,以保证“公开为常态、不公开为例外”的这一民主和法治基本原则的实现。

  

   (四)关于设立国家宪法日和宪法宣誓制度

   四中全会《决定》提出将每年十二月四日定为国家宪法日和建立宪法宣誓制度,第十二届全国人大常委会第十一次会议就此作出专门决定。这是我国政治生活中一件非常有意义的大事,对于我们这些公法学人来说,更是一件令人高兴的事,我们为此点赞。

   设立国家宪法日和宪法宣誓制度表明,我们的党和国家,我们的人民对宪法在国家治理和社会治理中的重要地位和作用有了全新的认识:宪法不再只是一个文本,不再只是一个仅以书面形式宣称自己具有最高法律效力的根本法文本,而应该是一部活法,是一部治国理政必须遵循的,真正规范、制约国家公权力,保障公民权利、自由的,在实际社会生活中能真正发挥最高法律效力的根本法。

设立国家宪法日和宪法宣誓制度不仅表明了我们对宪法地位及其功能、作用的全新认识,而且表明了我们推进国家治理现代化的理念和决心。国家治理现代化最主要的内容和最根本的特征就是国家治理法治化,而国家治理法治化的最根本和最关键的要素就是依宪治国。(点击此处阅读下一页)

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