熊万胜:新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型

选择字号:   本文共阅读 918 次 更新时间:2015-07-24 08:55:20

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熊万胜  
以求局部地改善社会保障和公共服务供给,并且因地制宜地搞好社会治理。至于这种地方性福利制度导致的户籍人口—外来人口的二元体制,只能寄希望于未来的逐步软化。

  

   四、社会管理功能:从实施社会管制到支撑社会治理

   户籍制度从一开始就具有鲜明的社会管理功能,在建国初期,需要户籍制度在社会治安和国家安全方面发挥出作用;在构成城乡二元体制的过程中,又需要它在控制人口流动方面发挥作用。因此,那个时期的社会管理是一种限制人身自由的社会管制,今天,包括户籍在内的居民身份证明对于社会治理的意义依然是不可或缺的。首先,必须有一种地方性的居民身份证明来确认一个居民所能享受的地方性社会福利,而地方性社会福利的存在是中国社区的一种传统,在当代的社会治理模式中获得了新的意义。其次,居民生活信息化为社会治理提供了技术上的便利。

   之所以说今天的社会管理正在成为一种社会治理,主要有两层含义。首先,我国的社会管理有一个从管制到治理的转型,对于人的自由和权利更加尊重。体现在户籍制度上,旧户籍制度以限制人口流动为基本任务,而今天的户籍制度以引导人口流动为目标,适应的是开放的社会环境。其次,更重要的是,我国的社会管理有一个从单位治理转向社会治理的过程。在计划经济时代,户籍主要的功能就是分割城乡和区域,在分界线以内,它对于户籍人口并没有约束和服务的能力,对于区域内户籍人口的人格化管理、服务和教化主要是通过单位来实现的,形成一种单位治理形态。今天,单位体制大部分瓦解之后,单位人成为社会人,单位福利升级成社区性/地方性的社会福利,原来的单位治理也就转换成由地方党和政府来领导的社会治理。地方政府和基层组织赋予户籍以多种多样的社区性/地方性福利,户籍制度的社会治理功能也就变得十分突出。在户籍制度改革以后,地方政府进一步通过将居住证与地方性福利的绑定等手段来实现对于外来人口的治理。

   (一)居民身份与公民身份同等重要

   既然户籍没有取消,而居住证也上升为国家认可的正式制度,那么,我们现在可以判断:标示中国人身份的资格证明将要包括两类:对公民身份的证明和对居民身份的证明。其中身份证是公民身份的证明,而户口本和居住证是居民身份的证明。为什么我们一定要在全国性的公民身份证明之外再维持一个地方性的居民身份证明?

   1.我们需要一种证明来确认持有人享有地方性社会福利的资格,而这些地方性的社会福利存在很大的区域差别

   一个居民所享有的社会福利可以分为三个层次:

   第一个层次是这个居民作为国家公民可以享有的基本社会保障与公共服务,如:基本社会保险、劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。这些社会福利只要是中国公民都可以享有。

   第二个层次是这个居民作为地方居民可以享有的地方性的社会福利,如:地方财政对于社会保险金的补贴、中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等。对这些福利,当地户籍人口自动享有,居住证持有人需要以连续居住年限和参加社会保险年限为条件享受。至于当地居民最为敏感的待遇,如随迁子女在当地参加中考或高考的资格,则需要更加严格的条件。

   第三个层次是这个居民作为社区居民所能享有的社区或集体可以给予的各种福利待遇和关爱。

   持有公民身份证就可以享有第一个层次的待遇,但必须另外持有居民身份证明才能享有后面两种福利。后面两种福利是社区性/地方性的,在区域之间差别很大。

   2.全国性的身份证包含的信息与地方性的户口本/居住证所包含的信息不同,而且信息生产方式不同

   身份证将要包含的信息是个人基本信息和个人生命历程记录。前者如:出生地、出生时间、家庭成员情况、婚姻情况、民族等;后者如:就业经历、教育经历、收入情况、社保信息、房产信息、信用记录、卫生计生信息、纳税情况,等等。这些信息的特点是有必要跨部门和跨地区进行信息整合,以适应人的跨区域流动,改进社会治理。居民身份证明所要包含的信息与公民身份证明所包含的信息有重叠,但有很大区别。身份证明需要记录一个人在某地方的生活信息,并为持有人的生活便利提供服务。它的主要管理者一定是地方性的,而且,由于社区服务一般不是由公安部门管理的,所以,居民身份证明的信息生成也只能是社区管理和服务部门,这也是高度地方性的。

   (二)居民身份证明的社会治理功能

   1.我国特定的社会治理模式需要发挥居民身份证明的社会治理功能

   在单位体制以及单位治理基本瓦解之后,必然要发展地方政府组织的社会治理。我国社会治理的模式是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”,这不同于西方国家主要依靠法律约束和社会自组织的社会治理模式。实际上是国家通过地方/基层政权组织、依靠基层干部、采取群众路线的方式来直接组织和联系群众的一种社会治理模式。这种治理模式的有效性以基层干部和群众之间的熟悉为前提,以地方政府或基层组织有能力对群众进行日常沟通、宣传教育、管理和服务、资源分配等为前提。要采取这种模式进行社会治理,必须确定基层干部管理、服务和动员的群众范围。并且要使得基层干部手上有工作的抓手,这种抓手往往就是寓管理于服务之中,以及寓党群/干群联系于对群众的管理和服务之中。居民身份证明所附着的这些社会福利,有一部分就是基层干部可以采取的工作抓手。享有这些服务的群众范围越小,治理功能越明显。

   以上海为例,与居民生活直接有关的社会福利类型就有很多,通过梳理我们发现,在市级层面至少有如下类型:(1)城镇职工社会保险,(2)居民社会保险,(3)农民社会保险,(4)高龄无保障老人基本社会保障,(5)职工遗属保障,(6)城镇重残无保人员基本医疗保障,(7)本市支援外地建设退休回沪定居人员帮困补助,(8)学生和婴幼儿基本医疗保险制度,(9)普通高等院校学生医疗保障制度,(10)就业援助制度,(11)职业培训补贴,(12)公共就业服务,(13)最低工资标准,(14)企业年金补充养老保险,(15)城市生活无着流浪乞讨人员救助管理网络,(16)应急救灾援助机制,(17)社区居家养老服务,(18)工青妇和慈善公益组织的救助服务,(19)廉租房制度,(20)经济适用房制度,(21)残疾人就业,(22)上海特殊的中考和高考政策,(23)学区内就近入学的制度,等等。(33)在干部为居民提供以上的服务时,实际上也同时熟悉了工作对象,建立了感情联络。对于注重群众路线的执政党来说,这种日常的联系是十分重要的。

   其他各个区县、乡镇街道和村居还有自己特殊的额外福利制度。比如静安区在全市率先为孕妇提供免费孕检,并将此项服务扩大到外来人口;对居民居住公房的免费维修,等等。上海大多数的街镇都有社区商业服务、孤寡和高龄老人的关爱和家政服务、社区公共文化场所等,有集体经济的乡镇还会有集体内部的分配。在所有的社区,还会存在这样一种情况:对于户籍人口的社区管理要比对外来人口宽松,这实际上构成了一种生存资源的隐性分配。比如对无证摊贩的管理、对于违章建筑和群租的治理等等,对户籍人口都宽松一些。

   2.居民生活信息化为社会治理提供了技术上的便利

   随着信息化的发展,人们的生活方式客观上也会趋于信息化。各种商业化的服务都在开发信息化的手段,同样,公共服务和社区服务也可以采取信息化的手段。这也同时推进了治理的信息化。

   比如广东省的居住证除了可以为居民提供第一部分列出的第二层次的社会福利之外,还将具有八大生活服务功能:(1)金融服务,发挥银行卡功能。(2)公交服务,发挥公交卡功能。(3)电子政务,自助管理自己的居住证。(4)小额消费,加载电子钱包功能。(5)电信充值服务。(6)公共服务。可以处理地铁、火车以及飞机航班票务信息。(7)门禁应用,加载门禁功能,可以有效识别小区居住人口。居住期满,自动阻断持证人在小区的出入。(8)企业一证通。企业或单位利用居住证对员工进行考勤登记、出入识别以及内部消费等。(34)

   居住证和户口本不同,它几乎从一开始就是一张智能卡,可以记录的信息远远超过了户口本,所具备的功能也远远超过了户口本。在这个大数据时代,它将发挥的社会治理功能不可预测。

  

   五、结语:让制度为生活减速

   在一定程度上,新型城镇化不是把人从一种稳定的状态转换成另一种稳定的状态,而是要把人从一种不稳定的状态转化成另一种相对稳定的状态。因为,以人为核心的新型城镇化所要“化”的对象其实不是双脚插在土里的农民,而是漂泊在城市里的农民工。在很大的程度上,新型城镇化不是“农民”的城镇化,而是“农民工”的城镇化。因此,本次《意见》明确地提出要把重点放在已经进城的农民工,而不是还没有进城的农民,这就是“优先解决存量,有序引导增量”这个原则的内涵。

   对于个人来说,有选择是好事,但选择太多也增加了选择的成本。如此之多的农民工四处漂泊,不能在一个地方扎根经营,短暂的一生耗费太多的时间在茫然寻找的途中,最后的结果往往也只是底层生活的再生产。对社会来说,个人的漂泊不定必然产生了对于他人和社会的外部性,一个流动的底层可能会带来更多的负外部性。居无定所对于家庭、伦理、青少年教育和精神健康的影响是复杂的,总体上很难说是积极的。对于国家来说,低序、高速、大范围和长距离的流动则大大提高了社会治理的成本。流动才有活力,但流动太快则难以涵养人心;开放是个好事,但适当的闭锁才能稳定;迁徙自由确实是个好东西,但是,实现自由和秩序的融合,也始终是人类追求的普遍社会理想。

   确实,这种过度的漂泊与制度有关,因为我们的制度没有帮助流动者建立更加清晰的预期,徒然让个人深陷来自系统整体的与日俱增的复杂性;制度也没有更好地帮助人们在一个地方获得更多的向上爬升的空间,以至于让人不得不从一个起点平移到另一个起点。所以,我们需要新的制度为生活减速、为生活增加确定性。

   我们在本次户籍制度改革的方案中,会看到不少社会控制的因素,但是,任何时候都会存在一些必要的机制来实现社会团结和秩序。问题只是在于我们能否成功建立这样的团结和秩序,能否让普通人的生活进入一个相对稳定的新常态,在这个意义上,本次户籍制度改革的进展是很值得期待的。

  

   参考文献:

   ①从工业化而不是社会主义制度的性质的角度来理解我国前三十年的制度特色,是现代化理论的重要内容。将这个框架直接运用于户籍制度的研究可参见肖冬连《中国二元社会结构形成的历史考察》,《中共党史研究》2005年第1期。温铁军进一步地将这种工业化的解释视角延伸到对后三十年的社会经济制度包括城镇化战略的解释中来。参见温铁军《八次危机:中国的真实经验(1949-2009)》,东方出版社2013年版。

   ②这是1954年第一次全国人民代表大会上的提法,1956年第三次全国人民代表大会上的提法是工业、农业、国防和科学技术现代化。

   ③蔡昉:《户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹》,《经济学动态》2010年第12期。

④黄耕夫:《户口工作的基本情况和今后意见》(1956年3月10日在全国户口工作会议上的报告),(点击此处阅读下一页)

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