王善迈 袁连生:建立规范的义务教育财政转移支付制度

选择字号:   本文共阅读 499 次 更新时间:2015-02-05 14:44:52

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王善迈 (进入专栏)   袁连生  

   学生的辍学重读是教育资源的浪费,由于没有统计,我们得不到近期义务教育合格率和重读率的数据。如用辍学率衡量,义务教育的内部效率还比较低。虽然公布的辍学率不高,但农村地区实际辍学率很高。据估算,从小学四年级到初中毕业,全国1993~1999年6年间累计辍学率为23.3%。(注:韩清林."普九"工作的主要进展和面临的问题[J].教育发展研究,2000,(9).)辍学学生很大一部分会成为新的文盲或半文盲,这是教育资源的浪费。造成辍学的原因,最主要的是学生家庭经济困难。国家教育发展研究中心的调查结果显示,因为家庭经济困难辍学的占60%左右。(注:张力.面对贫困--中国贫困地区教育发展的背景·现状·对策[M].桂林:广西教育出版社,1998.155.)这说明由于经费短缺,加之现行义务教育财政体制缺少资助贫困学生入学的机制,导致了稀缺教育资源配置效率的降低。

   (三)教育资源配置不公平

   教育资源配置的公平包含几方面的内容,主要有学生获得教育经费或教育服务的公平、居民负担教育经费的公平等。教育公平是教育发展的目标之一,也是教育现代化的标志之一。以教育资源配置公平的标准衡量,我国义务教育财政体制十分不合理,亟待改革。

   地区之间生均教育经费悬殊,且差距继续扩大。我国地区之间教育发展水平和教学条件差异很大,这种差距本来应该随着经济的发展、政府财力的增强逐步缩小。但我国在经济发展、义务教育全面实施的过程中,地区差距不仅没有缩小,反而在不断扩大。我们对小学和初中生均预算内教育事业费的省级差异作过计算,1992年小学的极差率(最高为最低的倍数)为5.8,初中为4.1,基尼系数小学为0.2,初中为0.16;到2000年,极差率分别提高到10.6和6.6,基尼系数分别提高到0.28和0.24。小学生均预算内经费的差异达到10倍还多。这里仅是省级间的比较,若比较的层级降低至县或乡,差距将更大。

   区域内学生教育资源分享差异很大。区域内的城镇与乡村学校之间教育资源差异很大,即使在同一城市内,薄弱学校与重点学校的师资、教学条件也存在巨大差别。现在还有一个非常突出的外来务工人员子女不能在所居住城市受到基本教育的问题。20世纪90年代以来,我国农村劳动力大规模进入城镇务工经商,随之出现人口的迁移。但由于我国城乡分治的户籍制度,进城农民的户口不能合法迁入,其子女不能进入城镇学校系统就学。为迎合进城农民子女的入学要求,在城镇出现了大批办学条件极为简陋,完全靠学费维持的义务教育阶段学校。这些进城农民在城市依法纳税,但其子女却不能获得正常的受教育机会。据估计,2000年末仅北京市就有近9.5万流动儿童不能进入正规学校。(注:刘天时.成长在城市边缘[N].南方周末,2000-12-21.)

   三、建立规范的义务教育财政转移支付制度

   (一)建立义务教育财政转移支付制度的必要性

   我国义务教育财政体制的特征和问题,特别是经费短缺和资源配置不公平的问题,与我国义务教育管理体制和财政体制的内在矛盾有极大关系。如前所述,20世纪80年代中期开始,我国义务教育实行地方负责、分级管理,地方政府承担了义务教育的主要责任。地方政府中,责任又层层下推,在农村推到乡级政府。但在财力的分配上,我国与多数国家一样,上级政府(中央、省)集中了大部分收入。1994年实行分税制财政体制以后,中央和省级政府财力的集中更为明显,形成了各级政府间义务教育的举办责任和财力分配的不对称。

   解决各级政府间义务教育责任与财力不对称的办法,只能实行财政转移支付。财政转移支付是政府间的财政资源转移,主要是上级政府对下级政府的转移。日本和美国也与我国一样,义务教育由基层政府举办。但由于实行了财政转移支付,义务教育经费相当大一部分由上级政府补助或承担,较好地解决了义务教育举办责任与财力分配不对称的问题,义务教育获得了稳定的经费来源。日本义务教育公立学校人员经费的50%、基建经费的30%由中央政府补助,其余大部分由都道府县(相当于我国的省)补助。(注:中国驻日本大使馆教育处.日本的义务教育经费国库负担制度[J].国外教育调研,2002,(7).)1998年美国公立中小学教育经费的负担结构为:联邦6.8%,州(相当于我国的省)48.4%,地方政府42.3%,私人2.5%。(注:http://nccs.cd.gov/pubs 2001/d-igcst/)

   然而,我国中央和省级政府的义务教育财政转移支付金额十分有限,没有解决义务教育举办责任与财力不对称的问题:中央和省级政府掌握了主要财力,但不承担义务教育的财政责任;县、乡政府财政力薄弱,却承担举办义务教育的筹资重任。我国义务教育学龄人口大部分在农村,但农村地区尤其是中西部农村地区,居民收入水平低,财产少,营业税、个人所得税、房产税等地方税源稀少,县、乡政府无法获得稳定的税收收入,难以承受义务教育经费的巨大需求,只能将负担摊派到农民和学生身上。没有解决各级政府间财力与义务教育财政责任的不对称,是我国义务教育经费严重短缺、经费配置不公平的主要制度原因。

   虽然2001年我国义务教育财政体制有了很大调整,实行了以县为主的体制,但落后地区县级政府同样财力薄弱,无法承担义务教育的巨大经费需求。这种调整没有解决落后地区义务教育的财政问题。只有建立规范的加大中央和省级政府财政责任的义务教育财政转移支付制度,中央、省级政府对承担义务教育直接责任而财力不足的县级政府转移财政资源,才能在制度上减缓和逐步解决义务教育财政严重不平衡的问题,为落后地区普及义务教育奠定财政基础。

   (二)义务教育财政转移支付制度的目标和模式

   我国义务教育财政转移支付制度的基本目标,是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。具体表现为经济落后地区教师工资能足额发放,办学条件达到基本标准,贫困学生能得到必要的资助。随着经济的发展,地区、城乡、学校、居民之间义务教育的巨大差异能逐步缩小。

   以县为单位进行义务教育经费供求测算,在此基础上进行财政转移支付,是我国义务教育财政转移支付制度的可行模式。这一模式的重要特征是:

   义务教育经费预算单列。义务教育经费预算单列是建立义务教育财政专项转移支付的前提。《教育法》有教育经费单列的规定,只要在教育经费中将义务教育经费独立出来,就可以形成独立的义务教育经费预算,县级以上政府都应建立义务教育经费预算。

   建立县级义务教育财政转移支付模型,确定转移支付需求。通过计量经济模型的客观测算,确定县级财政义务教育收支缺口,进而确定义务教育转移支付的规模。

   明确地区、省、中央对义务教育经费缺口的弥补责任,使义务教育经费的需要在各级预算中得到落实。

   (三)义务教育财政转移支付模型

   根据转移支付的目标和模式,可以设计两种义务教育财政转移支付模型:总额比例补助模型和分项补助模型。

   1.总额比例补助模型

   这一模型的几个关键子模型为:

   (1)义务教育转移支付额模型。某县义务教育转移支付额=(该县义务教育标准支出-该县义务教育标准收入)×激励系数。

   (2)义务教育标准支出模型。标准支出是完成义务教育所必须的师资、教学设施的基本支出,根据教师编制、教学设施标准、贫困生数量和补助标准,以及各地的工资、物价、自然条件等客观因素,用统一的计量模型计算得到。

   义务教育标准支出由小学标准支出加上初中标准支出形成:

   某县义务教育标准支出=该县小学标准支出+该县初中标准支出

   小学标准支出=小学人员标准支出+小学公用经费标准支出+小学贫困生补助标准支出+小学基建标准支出

   初中标准支出=初中人员标准支出+初中公用经费标准支出+初中贫困生标准补助支出+初中基建标准支出

   (3)义务教育标准收入模型。某县义务教育标准收入=该县义务教育标准收入+按国家标准收取的学杂费。

   县义务教育标准收入,是一个县的财政在对义务教育的中等努力程度下,可以负担的义务教育经费。其可用统一的计量模型,根据经济指标、税率等因素计算出来。

   (4)义务教育财政转移支付资金的分担模型。某县义务教育收支缺口=义务教育标准支出-义务教育标准收入。

   根据缺口和该县义务教育财政努力程度,就可以计算该县应得到的义务教育转移支付额。

   对县级义务教育转移支付额的分担,在全国范围按两种方式进行:

   全省人均财政收入高于全国平均水平10%的省份,由省、地两级政府弥补,中央不进行补助。省、地两级政府应明确各自对县级义务教育转移支付额的分担比例。

   其余省份,县级义务教育转移支付额由中央、省、地三级政府弥补,且明确规定各自分担的比例。

   2.分项补助模型

   义务教育财政转移支付分项补助模型与总额比例补助模型的区别,是将义务教育支出分为人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费四个项目,对每个项目分别进行补助,而不是对总缺口进行补助。

   (1)义务教育标准支出和标准收入模型。一县义务教育标准支出和标准收入,可以按上述总额模型的方法,分别计算出来。

   (2)义务教育收支缺口模型。将一县的义务教育标准支出减去标准收入,就得到义务教育经费总缺口。

   按下面的模型分别估算人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费的缺口:

   某县某项义务教育经费缺口=全国义务教育总经费中某项经费的比例×该县义务教育经费总缺口

   (3)义务教育转移支付金额分担模型。分项目对县级政府义务教育的财政缺口进行转移支付,可以有几种方式。

   以全额缺口为依据的转移支付。对不同项目的缺口可以采用不同的转移支付方式,中央、省、地区各承担确定的份额,但必须填补缺口。

   部分考虑缺口的转移支付。为了体现中央政府和省级政府对义务教育的关注,对有些项目如贫困生补助支出不考虑是否存在缺口,实行普遍补助;对其他项目则进行缺口补助。中央、省、地区各承担确定的份额,也必须填补缺口。

   【参考文献】

   [1]全国人大常委会.中华人民共和国法律法规全书[M].北京:中国民主法制出版社,1994.

   [2]C·S·本森.教育财政[A].M·卡诺依.教育经济学百科全书[C].北京:高等教育出版社,2000.

   [3]国家教育督导团办公室.认真解决教育热点难点问题--1998-1999年度全国基础教育专项督导检查情况报告[N].中国教育报,2000-4-11.

   [4]全国人大执法检查组.关于检查《义务教育法》实施情况的报告[N].中国教育报,2000-1-14.

   [5]教育部,国家统计局.中国教育经费统计年鉴2000[Z].北京:中国统计出版社,2001.^NU1

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本文责编:张容川
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文章来源:《教育研究》(京)2002年06期

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