刘明兴 陶然:中国经济结构调整的政经悖论——有效改革方法论之二

选择字号:   本文共阅读 377 次 更新时间:2015-01-30 11:00:17

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刘明兴   陶然  

   在1970-80年代,财政体制一直都比较分权,但中央照样可以通过收缩信贷进行宏观调控。当时的宏观紧缩并不带来财政集权,正如1950-60年代的财政集权本身也并不阻碍经济紧缩政策的执行。而本轮去杠杆中央财政集权所导致的“吃饭刚性”及其所蕴含的维稳风险是过去从未遇到的挑战。

   因此对转移支付体制的改革,就是希望由此降低中央财政的支出刚性,降低“吃饭财政”下压缩支出必然带来的“保稳定”压力,进而降低紧缩政策的政治阻力。

    

   产业升级与财政集权之间的矛盾

   最后,此轮若进一步通过财政集权来去杠杆,还会与产业结构调整、技术升级产生前所未有的尖锐矛盾。在计划经济时代乃至1980年代,产业结构调整与企业的技术升级都主要依靠政府投资去实现。在当时集权的财政体制下,中央可以直接投资去推动产业升级与技术进步。

   而在1990年代,当中国出口导向型的制造业开始迅速增长后,制造业发展也基本上以吸收发达国家转移的夕阳产业为主,那时进行技术模仿的难度与成本并不太高。结合国内土地、环境、劳动力的低成本优势,那时中国的制造业就可以比较顺利地承接发达经济体的产业转移,并通过低汇率政策加大出口并迅速占领国际市场。

   现在,当传统制造业产品的国际需求已基本饱和,而中国国内土地、劳动力、环境的低成本优势也逐渐消失后,财政集权与产业升级之间的矛盾就开始日益突出。如果中央加强进一步加强财政集权,就自然会去严控地方政府的减税与优惠政策,导致地方政府本来可以为有潜力产业提供的各种优惠政策无法落地,非常不利于地方政府根据本地条件去推动产业升级。例如,许多地方政府为了给本地产业升级提供高技能劳动力,纷纷出台了支持职业学校校企合作的免税政策,或者推动企业将本应缴纳的教育费附加直接捐资给职业院校,但一旦要推动这些政策,就会受到集权财政体制的约束。

   解决的方式就是利用“营改增”将服务业的增值税全部留给地方,以便让这一轮去杠杆过程中给地方更高的财政自主性,激励他们去推动本地产业向技术、知识密集型的制造业、服务业升级。

   除财政集权外,中央行政集权以及央企垄断都会阻碍技术进步与产业升级。尤其是当前中国需要更多原创性、集合性的技术创新时,这种阻碍的效应就更显著。1980-90年代中国的技术升级主要还是依靠进口技术设备并进行简单的模仿。但到了今天,产业升级与技术进步则不仅需要包括地方政府在内的各级政府进行适度的扶持和有效的知识产权保护,而且更需要市场的优胜劣汰机制去帮助挑选赢家,这显然与各部委进一步行政集权和央企垄断地位的上述存在巨大矛盾。

    

   实现本轮去杠杆所需满足的政治条件

   综上,在新中国历史上进行的各次宏观调控中,虽然是国企上收到中央以及财政集权化都不是必然发生的现象,但各种经济政策的管制权向中央集中还是不可或缺的。无论是否包括国有企业的上收、财权集中,还是只上收经济管制权,都会在宏观经济紧缩后迅速带来经济活力下降,“活乱循环”周而复始。

   而本轮去杠杆的背景,是当前中国行政、财政已非常集权,而进一步集权不仅空间不大,而且会进一步破坏市场机制、阻碍产业升级。再加上央企的“尾大不掉”和财政支出刚性增强,本轮去杠杆的难度确实前所未有。

   为了应对上述挑战,需要创造相应的政治条件实现各级政府与相关部门的激励相容。

   第一,要创造相应的政治条件让国务院系统来承担去杠杆的职责,而同时也赋予其足够的权力实施去杠杆的任务;毕竟,在中央制定了去杠杆的目标后,具体政策的制定与执行还是需要实际掌握相应经济管理权力的国务院及相关各部委来完成,

   要实现这一点,就不仅要更清晰地界定党中央与国务院之间的分工与职责,还必须通过赋予各部委一定的标准制定权和转移支付模式的改革,逐步斩断各部委与地方“共谋”扩大建设规模的渠道,强化部委压缩地方项目的激励,降低其“批项目”的冲动,扭转各部委一味争夺中央财力、强化财政支出刚性的局面。

   第二,必须创造有利于打破央企垄断的政治与经济条件。一方面,在能源、原材料、重化工等周期性部门推动央企有效地去产能和降杠杆;另一方面,在产能仍因过度进入管制而不足、潜力没有充分发挥的高端服务业与制造业部门,打破行政性垄断,实现国企之间、国企与民企之间的有效竞争,从而拉动经济增长、增加高质量就业,并实现有效的产业升级与技术进步。

   要实现这一点,除了中央必须有打破央企行政性垄断的决心外,还可以利用相应的对外开放措施,以双轨制思路给垄断性国企和教育、医疗等国有事业单位施加更大的改革压力。

   第三,也是最关键的,此轮去杠杆应该全力避免过去那种因去杠杆而过度推动行政、财政集权、弱化市场机制、损害经济活力的情况,避免去杠杆中的硬着陆及其可能诱发的经济、社会风险。

   而要实现第三点,关键还是创造性地在土地、财政等领域推动分权型的“双轨制”改革。考虑到既往去杠杆的经验与教训,考虑到此次去杠杆可能带来的房地产泡沫破裂及经济硬着陆,考虑到目前各部委与地方都缺乏去杠杆的激励,此轮去杠杆必须改变过去那种单纯依赖财政、行政集权来去杠杆的思路,通过有意识地引入“双轨制”,并创造条件让其中更市场导向的轨道不断强化并最后并轨,最终走出“活乱循环”的历史周期。

    

   北京大学教育财政研究所教授 刘明兴 中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长 陶然

  

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