孟令伟:关于农地流转的深度考问——兼谈土地、土地流转和政府定位问题

选择字号:   本文共阅读 1958 次 更新时间:2015-01-23 10:54:44

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孟令伟 (进入专栏)  
但实际发展不快,在当今农地流转中所占比重不大。

   反租倒包。这实际上是土地出租的变体。其运作方式是先将农户的土地按一定租金和时限租过来,实行统一规划,统一布局,统一配套,统一管理。再按一定单元分别承包给不同的经营体。这种形式一般由村社主持实施,生产和经营对象是高效农业或是被当做高效农业的。很受一些官员青睐,但实际效果差异很大。

   其实,不管是哪种流转形式,都涉及到一个能否履约和权益维护尤其是转出农户的权益维护问题。以土地出租为例,如果出租时限是一年,那比较好办,但这种情况很少。一般是几年甚至10年以上的,这就有问题了。比如说,租地两年之后,因市场变化或价格上涨,出租农民提出加租,承租者不答应,双方谈不拢怎么办?或者是承租者因经营不利或发生亏损要压低租金甚至付不起租金怎么办?面对这些情况,出租土地的农户是收回土地还是不收回?即使大家一致要收回恐怕也不是那么容易的事。承租者可能采取种种手段抵制收回,包括分化离间农户,贿赂有关官员,威胁恫吓软弱农民。即使承租农民齐心告到法院,也可能由于种种原因案子一拖几年,打官司期间农民既失去租金,又无地可种,这损失谁来承担?还有的承租者以租来的土地作抵押向银行贷了款,如果出现履约问题,那农民要地就更难了。至于承租者将土地移作非农使用或干脆一走了之,那就不是简单的履约问题了。土地入股经营的履约问题可能更复杂。多年前一些地方就发生过农民的土地入了股、分红拿不到、土地也迟迟要不回来的情况,多者一个县竟然涉及十几万亩。反租倒包更不可靠。这种运作方式往往是奔着所谓的“高效农业”去的,但今年是“高效农业”,过两年就变得不那么高效了,有可能连“统一规划、统一配套”下投资的钱都赚不回来,更不要说农民的租金了。上面所说的还是假定土地已确权到户、并有正规合约形式下可能发生的履约问题,而实际上流转土地中并非都能做到这一点,甚至可以说有相当一部分做不到。有的地方为了快出流转土地的政绩,连承包权还没有“确”到农户,就匆匆忙忙地推动流转了;有的只确权不确地,转出土地的农民无实物依据;有的流转前地块面积不准、四至不清问题还未解决(据有关调查,这种情况在承包地中占相当大比例);有的地方农民对土地流转不知情,流转由村干部一手包办,挨家挨户签名就算认可;有的流转只是村委会开个证明,或只为应付办照草拟个简单协议。凡此种种会使土地流转后的履约问题更多、更复杂,农民的土地权益更容易遭受侵害。

   需要特别指出的是:农地只确权不确地的做法会遗留很大问题。纸面上的权利没有落实到具体位置、“四至”明确的地块上,一些年过去,就有沦为空虚权利的危险。这不仅有悖于中国几千年的地契传统,也是对地权常识的嘲弄。这就好比说某人有个物件,但又不知道这物件在哪里,是什么形状。那怎么能证明某人拥有这个物件呢?

   更要警惕的是农地流转的规模。现在上千亩、万亩以上甚或几万亩以上的农地流转给一个大户或其他经营实体的情况已不是个例,似正在成为一种现象。这种大规模流转不仅是对所谓“适度规模经营”的嘲弄,而且远超出我们这个历来强调人多地少国情的人们能够接受的程度。一旦发生履约问题那是很麻烦的,也是很可怕的。

   不管是从理论上还是实际上看,转出土地的分散农民和转入土地的大户、合作社、企业相比,显然是弱势群体。一旦发生履约问题,小而散的农民不仅容易妥协,且往往是受害者,而流转的规模越大受害的农民越多。这几乎是一种宿命。这应该是我们考虑问题、判断问题的一个重要基础。

    

   四、政府应有的认识和定位

   由于政府及有关部门在农地流转中处于特殊的重要地位,其对农地、农地流转的认识和定位自然也十分重要。

   政府及有关部门不但要充分认识土地及农地对于一个民族国家无可替代的意义,尤其对于我们这样一个反复强调人多地少国家的严重意义,特别是对于这个世界上最庞大的中国农民的命根子式的意义;还要充分反思中国历代因土地问题引发的社会冲突包括大规模变乱的教训,充分反思建国以来因土地问题的失误引发严重的社会危机和十一届三中全会后农地承包变革带来几十年的社会稳定和发展生机,充分反思改革以来农村最突出、农民反映最强烈的还是因多种原因(征地和流转是主要原因)引发的土地问题;而且要充分认识中国农地因集体所有权虚化带来的权属不清容易滋生问题的弱点,充分认识农地运行之自然规律的不可违背性,充分认识农地流转的两面性。在深刻反思和理清认识的基础上慎重而正确地对待农地流转问题,找准自己的位置。

   中国的政府特别是地方政府及有关部门、有关官员似乎对促进农地流转情有独钟,这种情有独钟似又建立在这样的认识逻辑之上:中国要提高农业竞争力和农民收入水平,必须发展现代农业(内含城镇化和转移农村劳动力),而发展现代农业必须搞规模经营,搞规模经营就必须推进农地流转。

   发展现代农业也许很重要,但稳定农地这个基础、保护好农地主体的利益——农民利益可能更重要。没有坚实的足够说明问题的证据证明转出土地的农民收入就肯定提高(不是指暂时提高),但有不少事例和数字表明,相当一部分失地农民的生活水平明显下降;转入土地的少数农民提高收入的可能性很大,转入土地的企业有了稳定的生产原料基地,或者通过非农化的经营赚取了大把利润,但这和众多转出土地的农民又有多少关系呢?而据河南省人大常委会调研组调查:“农户流转土地的‘非粮’比例已经高达40%,而土地经营大户的‘非粮’比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%”(引自《依法保障农民土地流转权益——河南省农村土地流转的现状调查及政策建议》,见2014年11月22日《农民日报》)。流转土地“非粮”化经营的重要借口就是发展所谓的现代农业。但这种现代农业经营不仅和转出土地的农民没有多少关系,任其下去还会危害国家的粮食安全。

   搞规模经营也并非只有流转土地一途。一些地方的实践表明,通过联耕联种、土地托管也能实现规模经营。如联耕联种同样能破除田埂,解决土地细碎化,提高土地利用率,实现统一供种,统一耕种,统一用药,统一购买农资,但土地仍然由承包农户主导。联耕联种还可进一步向联管联营发展。这应是一个逐步的自然的过程。

   流转土地搞规模经营也可以通过更自然、更能和转出土地农民的长远利益有机捆绑在一起的方式实现。如有的合作社对入社的土地实行保底价,土地折资参加年终盈余分红,国家投资收益平均量化及公积金全部记入个人账户,重大决策一人一票,入社自愿退社自由,这就比较有效地实现了转出土地农户的长远利益和合作社的经营效益共命运,退社自由意味着有退出机制。但这样的合作社须经历一个渐近的自我发展自我培育过程,决不是匆忙的成立、短暂的推进能够奏效的。

   需要借鉴国外和境外关于农地经营的一些经验。如一些国家的法律禁止工商企业进入农地,或对进入农地有苛刻的条件。台湾法律规定经营性企业不许买地。这样的规定肯定有其道理。上世纪九十年代初,韩国农户的户均耕地是17.9亩,所扶持规模农户的经营土地面积是90亩左右,鲜有几百亩的,更别说超千亩过万亩了。日本也是小规模经营。难道他们就不发展现代农业了吗?

   要警惕和防止一些工商企业下乡圈地,也要警惕一些大户和一些由两三个人操纵的所谓合作社借土地流转之机行土地兼并之实,成为拥有几千亩和超万亩的“新大地主”。不要忘记当年土地改革的重要目标是解决土地的占有不公,那时拥有六七十亩地就被定为地主的可不是个别人。今天的中国不能重蹈农地兼并的历史覆辙!建议对土地流转和占有规模要有刚性限制。不是经营的土地越多越好,流转的规模越大越好,不能允许超大规模经营体成为一种现象。

   中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出:“现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。”如果按全国人均耕地7.5亩计,10倍是75亩,15倍是112.5亩。就我国的国情言,这个“适度规模”应该说不低了。但文件提出的“适度规模”并非刚性要求,只是说“应当给予重点扶持”。下面具体操作余地还是很大的。

   笔者在1997年发表了一篇文章,在这篇文章中曾对二十一世纪的中国农村发展前景作了大胆的预测和勾画,其中有一段勾画说:“大批家庭农场、合作农场发展了起来。因地制宜的机械化作业在这些农场基本实现了。但生产规模不可能很大。这些农场从生产到销售实现了一条龙经营,生产从一个环节向另一个环节基本是现代企业性的自动控制”(见《世纪之交的沉思——对建国以来农村演进的反观与前瞻》,孟令伟,1997年第1期《农业经济》)。现在重温当年这段勾画,心里真是五味杂陈。

   在可以预见的未来,中国农业经营还要靠大多数农民,农场主、农业企业不能也不应成为主流。应更多的鼓励那种农户主导土地基础上的联合体,更多的鼓励发展入退自由、和众多小农的长远利益紧密结合的真正意义上的合作组织。

   在土地流转上,政府及有关部门的着眼点不应放在满足大户、合作社、企业的要求方面,而应放在保护普通农户利益、提升普通农户利益方面。

   在土地流转上,政府及有关部门要扮演好守护者的角色。要引导而不干预,服务而不推进,更不应定任务、下指标,以多少论政绩。不然就会适得其反,遗祸无穷。政府及有关部门的使命就是提供公正、公平、透明的服务平台。至于采取什么形式流转,价格如何,年限长短,要由流转双方去谈判。流转不流转更是由农民说了算。

   着眼大多数农民的利益,尽力做到周细而公正的服务,让流转的机制自然发育,这就是政府的职责。庶几中国的农地流转方可走上健康之路。

    

   2015年1月

  

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