王堃:西方地方治理中的协商民主制度构架

选择字号:   本文共阅读 641 次 更新时间:2014-12-29 11:03:44

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王堃  

   (二)社区听证制度

   镇民大会是一种直接的协商民主形式,它主要存在于农村地区。它与陪审团和公民评审团相比,在于它的规模较大,难以有效地进行协商,可能沦为多数民主而不是共识民主。在城市地区,社区委员会通过社区听证来进行决策则是民主协商的另一种有效形式,这种形式的讨论就充分,能够产生共识,充分协商。在城市社区中,运用类似镇民大会的方式进行决策的有社区会议。这种形式同镇民大会区别不大,这里不再赘述。

   听证是西方国家广泛采取的民众参与决策的制度形式。它存在于立法、行政、司法过程中,有国家层面、地方层面、社区层面听证等不同方面。听证在英国来源于自然公正原则,即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。〔13〕在美国除此之外,还有宪法正当法律程序条款的支持。美国宪法修正案第五条规定:“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”此条是适用于联邦政府的正当法律程序条款。修正案第十四条规定:“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”此条适用于州政府。

   王名扬教授曾经总结了美国正式的行政听证中当事人的几种权利:1.由无偏见的官员作为主持人的权利;2.得到通知的权利,通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和问题;3.提出证据(包括言证和物证)和进行辩护的权利;

   4.通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利;5.请律师陪同出席的权利;6.只能根据听证案卷中所记载的证据做出裁决的权利;7.取得全部案卷副本的权利。〔14〕从当事人的这些权利中可以认为,听证可以成为协商民主的场所,但其更具有对抗性,更强调理性的说服。

   在多层面存在的听证程序中,民众的参与程度是不同的。在美国,联邦层面的听证往往成为利益集团代表和专家群集的地方,普通民众很少参加听证。例如就保险法或者银行管制方面的听证可能只有一两个证人参加,并且这两人是专家而不是普通民众。在地方层面以及社区层面则同联邦层面截然不同。在市镇、县等地方上,对有争议问题的听证会能够吸引最大规模的公众群,取得最高程度的公众参与度,引发激烈的公开辩论。市镇的政府机构的全体成员都会去参加听证。“就一个争议问题而举行的晚间听证会有上百个证人,并一直持续到次日黎明时分,并不是什么不同寻常的事”,〔15〕美国学者莱昂·比林斯这样描述市镇、县的听证会。

   社区听证则是指社区委员会〔16〕应社区居民或者组织以及政府有关部门的要求,在涉及居民重大利益问题的解决或决策前,有社区居民、政府代表等参加的会议。社区听证是最接近民众的听证制度,其参与程度也很高,听证参与人的权利与程序同正式的行政听证区别不大。一般而言,社区听证会的召开原因有两种,其一,政府做出的决策对居民的利益产生影响,通过听证来进行决策;其二,居民认为社区中存在某些问题,于是先提议召开邻里会议,经邻里会议〔17〕讨论后提交社区委员会召开听证会。因此,社区听证会的召开有自上而下和自下而上两种途径,这种多样性有利于居民自治的展开和提高居民参与的积极性。

   社区听证的问题大都涉及相关的政府职能部门,这些部门会派出代表参加。听证的议题是多方面的,最为重要的是有关社区预算。其他方面则有公共福利、环境问题、住房问题、社区规划与开发、公共设施的维修与建设、医疗保险、公共安全、高速公路、公共基金、教育、地方政府管理与服务等,可以说是涉及居民利益的方方面面均可以听证。听证的程序一般这样展开:首先,听证会由社区委员会主席主持召开,他来说明本次听证的议题;其次,议题的发起者或者某项目的建设者解释此议题的主要内容,并澄清一些疑问。再次,由支持者发言,公众代表发言。接着是公众作证(如要关闭扰民夜总会就需要有居民作证),这是最为漫长和激烈的过程,火药味很浓,同时主席还会向赞成方和公众提更多的问题;最后主席发言要表示他的个人立场。会议还要给出席者讨论的时间。听证会的最后阶段由社区委员会动议表决。〔18〕

   与镇民大会、街区议事会相比,虽然社区听证的协商氛围有些差,但也有其明显的优越性。这表现在参与的广泛度和频率上。镇民大会、街区议事会等召开次数有限,而社区听证是居民可以经常参与协商的制度。因此社区听证会可以成为协商民主制度中进行公共讨论的最佳和最经常使用的场所。通过对公共事务的讨论可以达致如下的效果:第一,有助于公民的成长,使之成为具有独立性和理性的自由公民。特别是通过面对许多相异的观点,公民可能不断审视自己的偏好,并引发对有效公民权利的自治要求;第二,有助于树立民主制度的合法性。通过参与和协商,公民虽然对民主制度心存疑问,但仍会承认民主制度的合法性,因为他们对公共参与和讨论公共议题感到满意;第三,有助于公共精神

   的培养。社区的听证和讨论被认为是行使公民权利的一种方式,通过这种方式有助于公民间相互尊重、理解和宽容等公共精神的提升。〔19〕

  

   三、团体与政府之间的民主协商

   居民之间的民主协商由于其平等性使得协商成为可能。但是当政府出现时就不同了。虽然理论上政府是多元治理的其中一个主体,但居民面对的许多问题只有政府才能解决,例如取缔社区中有卖淫问题的俱乐部,〔20〕这就需要居民和政府之间进行民主协商。然而政府和居民之间平等性就成为问题了。为了能够和政府平等对话,居民就需要组织起来,成立团体来聚集力量。这种协商虽然有着居民在背后的支持,但在多数情况下是精英之间的民主协商,不再是普通民众所能参与的了。

   西方国家都广泛存在大量的社团,这些社团为了自身利益的需要同政府展开协商,构成了所谓的利益团体或者压力集团。这些团体有些活跃在国家层面上,但为数众多的则在地方层面、社区层面进行活动。社区听证会、地方立法听证会都有他们的身影,由于政府在其中只是居中主持,这些形式只能看作是居民之间或者利益团体之间、利益团体与居民之间的民主协商制度,而不是利益团体与政府的协商。

   西方之所以存在这些社团,其原因除了意识形态上的自由主义外,更有宪法制度上的结社自由。西方宪法多规定了公民的结社自由权利,在具体的法律制度上则是社团只需备案,不需政府批准就可任意设立。当然每个国家在结社自由方面有着不同的发展道路,有着结社传统的美国人民一直享有广泛的结社自由,而集权的法国则通过曲折漫长的演进才形成了真正的结社自由。1808年法国刑法规定只有在获得政府同意,且在公共权力机关满意的条件下,才能组织超过20人的社团。只是到了1901年才通过了《结社契约法》,设立了只需递交申请表就可结社,无需政府批准的制度。在1971年象征着法国宪法委员会开始正式保障公民权利的结社案中,宪法委员会维护了此制度,否决了议会的修法建议。宪法委员会认为,议会提出修改1901年的法律,把结社由备案制变为事先获得司法批准的建议,违反了宪法。他们指出,“受到共和国法律之承认和宪法前言之庄严肯定的基本原则,包括了结社自由原则,且这项原则是1901年法律的普遍条款之基础。由于这项原则,社团可被自由形成,并简单通过事先递交通告而公开化。”〔21〕同样在德国、美国等西方国家也存在大量的宪法案例,来维护结社自由的公民权利。正是在人民和政府的共同努力下,结社自由得以维持,社团得以发展。

   在西方国家中,社团最为发达的是美国。早在18世纪,托克维尔在观察美国民主时就指出,“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织社团。”〔22〕这种习惯的养成是因为“美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光,只在迫不得已的时候才向它求援。……假如公路上发生故障,车马行人阻塞不通,附近的人就会自动组织起来研究解决办法,这些临时聚集在一起的人,可以选出一个执行机构,在没有人去向有关主管当局报告事故之前,这个机构就开始排除故障了。”〔23〕所以,运用结社自由来组织社团,从一开始就是为了自我管理的自治需要。社团内部是一个民主协商的重要场所,社团对外则可以与其他社团或政府等组织进行协商,共同来解决问题。美国社团的多数属于基层的小型社团。据统计,在美国有40%的成年人加入了小型社团,人数高达7500万。保守估计,大约有300万这样的小团体,包括单身者团体、自我辅助团体、学习团体、读书俱乐部、爱好团体、病友支持团体、基层不同意见运动、公民服务团体等等。〔24〕这种小型社团有利于居民协商的展开。

   但是在与政府进行协商方面,小型社团在社区可能发挥作用,在市镇、县、州乃至联邦层面,就有些力不从心了。这时联合社团也就是通常所说的利益集团和压力集团就可以起到作用了。例如AFBF(AmericanFarmBureauFederation)在地方社会和政府的农业管理局之间,建立了一个双向的通道。通过这些渠道,对于相关的重大问题,它们可以起到游说、讨论、商议和起草法案等决定性的作用。也就是说,政府和利益团体之间,存在着制度化的协商机制,是协商民主制度的重要组成部分。美国利益集团一方面通过抗议、法院诉讼、游说等方式对政府施加外部压力,另一方面则同政府保持良好的关系,方便与政府进行协商。同时政府的决策也需要利益集团的支持,否则其决策的执行就会受到阻碍。因此,政府在决策时往往邀请利益集团的代表参加协商。〔25〕

   在英国,政府同利益集团的协商关系逐步制度化、法律化和组织化。包括地方政府在内的英国政府在制定新政策或新立法时,相关政府部门必须同利益集团交换意见。正如爱德华·布里奇所说:“英国政府的基本特点是,在没有与那些有实际经验、而且要让他们执行的人(利益团体)进行充分协商之前,政府不可能试图制定新政策。”〔26〕这些做法不仅仅是政府的习惯做法,现在已经被法律化了。例如在1924年的国民保健法、1947年的农业法中,明确规定了利益集团有定期与政府磋商的权利。〔27〕为了更好地进行协商,政府与利益集团之间的联系逐步组织化、机构化。这就是政府组织顾问委员会、行政委员会、调查委员会等组织,邀请利益团体参加到其中。

政府同利益团体的协商,越是在高层越是表现为精英之间的协商,而在基层小型团体发挥作用的地方,亦可以认为是居民与政府协商的重要机制。就精英协商而言,它是否能够认定为标准的协商制度,存在着一些争议。协商民主的批评者一般不承认精英协商是民主的形式,认为这不过是统治者内部的一种协调机制,而民主要求的是人民有决策权。这种批评虽然有合理的成分,但也是对民主的一种误解。首先,民主制度不仅是决策制度,更是一种权力制约制度。精英协商的出现正是权力无法集中,分散在不同的主体之中的体现。这表明在政府决策中,政府不存在掌控一切的权力,权力被分散到了利益集团之中。其次,协商民主的前提是实质平等。科恩认为,“参与者在实质上是平等的,因为现存权力与资源的分配不会影响他们在协商过程任何阶段的机会,也不会在其协商中发挥权威性作用”,〔28〕因此参与者具有平等的政治影响机会。然而,这只是协商民主的理想状况,现实中资源与权力的不平等会严重影响民主协商的效果。所以弱小的民众组织起来成立利益团体,由精英代表他们与政府进行协商,正是为了协商的实质平等。其三,大规模协商由于既不利于有效对话,更容易因孔多塞陪审团定理的阴面产生极端错误的结论,或者群体极化〔29〕的影响导致偏见的强化而无法进行协商,使协商失败。为了克服这些问题,小规模精英协商正是一种替代。所以南希·弗雷泽指出,“甚至在已经被认为是相对中立的对话形式中,各种偏见也会显而易见;在政治协商中,这些形式自身也会变得很关键;次级团体会为这些形式争论提出替代性选择,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国地方治理网

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