蒋惠岭:未来司法体制改革面临的具体问题

选择字号:   本文共阅读 10729 次 更新时间:2013-12-04 11:19:07

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普通公务员则需要遵循首长负责制的原则履行职责,层层负责,上下一体,最终由代表行政机关的首长以机关的名义活动。三是法官的等级和职级不影响法官行使审判权的效力,普通公务员的职务和职级代表着决策与服从的关系。

   由此产生的法官与普通公务员的区别主要体现在招录、培养、遴选、任免、监督、惩戒、薪俸、退休等各个方面。《法官法》已经基本体现了这些区别,同时也还有一些需要明确和完善的地方,更有需要新增的内容。

   因此,落实好《法官法》的现行规定并在此基础上修改和完善《法官法》的相关内容,将是改革法官制度、实现分类管理的重要手段。

   六、“法官职业养成”:法官的招录和培养制度改革

   在司法领域,实现正义的保障可以分为动态的制度保障和静态的队伍保障,两者缺一不可。因此,如何培养合格的法官便成为司法改革的基础性任务。近年来,中国在法官职业化建设方面付出了很大努力,取得了一定成效,但仍有很大改革空间。记得20年前搞审判方式改革时,圈里圈外热议的就是法官素质不适应的问题。今天在研究审判权运行机制改革方案时,大家仍然在谈法官素质不适应的问题。虽然问题已有“螺旋式上升”,但这的确让我们不得不反思中国法官养成机制的成功与否。这里将重点研究一下中央提出的“预备法官职前训练”作为法官法定任职条件的问题。

   每一个法官都有其各自的成长背景和模式。但在体制层面上,世界各国法官的养成模式大概分两种:一是从优秀律师中选任法官;二是通过法律教育直接培养法官。采用第二种模式的主要是大陆法系传统的国家和地区,其一般做法是:法律系的大学毕业生通过难度颇高的司法考试之后,须经一年半到两年的职前职业训练,或者一段时间的法律实践,再通过考试之后,方可进入法官队伍,从助理法官或候补法官开始其法官的职业生涯。这一年半到两年的职前训练绝非高等法律教育的简单重复,也不同于研究生教育中对研究能力的培养。

   职前训练至少可以发挥着四个方面的作用:一是吸纳最顶尖的法律人才;二是集中训练法律思维和司法行为模式;三是升华高等法律教育中所接受的知识;四是为法官区别于普通公务员的分类管理提供正当性基础,特别是薪资待遇方面的区别对待。

   虽然两年职前训练并不能完全满足作为一个法官的所有职业要求,但与未经训练的人相比,受训者可以获得层次上的提高。再经过五年至十年的助理法官或候补法官磨炼,一个道德高尚、心智健全的法律人便能基本承担起作为公平正义最后一道防线的职责。

   观察中国当前的法官养成机制,在一定程度上已被抛弃的“学徒式”培养模式(书记员-助理审判员-审判员)有其合理性,法律实践经验的要求也属正常,先作为法官助理的经历也能帮助法官成才。但比起许多国家采用的两年职前职业训练制度,所有上述做法在规范性、规模性、开放性、全面性、针对性等方面还有相当距离。而且由于通过司法考试后、担任法官职务前在司法辅助人员岗位上的积累并没有纳入法官职业培养的正规框架,所以在提高政治待遇、经济待遇方面所发挥的作用并不大。因此,目前理论界呼吁引进大陆法系国家和地区普遍采用的职前职业训练模式的声音较高,应当在制定方案时认真研究吸收。

   七、“健全法官职业保障”:突出法律职业特点的改革

   从职业特点看,法官既要精通法律专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,更重要的是必须以法律作为其行动的唯一依据。因此,如果没有充分的职业保障,法官便不可能完全实现其在法治过程中的角色,国家的法治大厦则会动摇。

   根据法官职业保障的理论,职业保障主要包括几项内容:一是身份保障(又称职务保障),即法官依法独立审判,非因法定事实并循法定程序不得免降调职;二是经济保障,即法官应当获得与其所承担职责和职业特点相匹配的经济待遇;三是安全保障,即法官不因履行职责而受到安全威胁。

   有关法官职业保障的理论研究已有很多,但社会上对于加强法官职业保障的共识仍然不高。人们通常会不由自主地以目前法官队伍的现状来抵制职业保障的提高,而不是把职业保障放在更高层次的循环中和更大的平台上考虑。对此,法官职业保障改革应当多管齐下、同时用力,正如孟建柱所说,“按照责权利相统一的原则,在严格司法人员任职条件、强化司法人员办案责任的同时,要为法官……依法公正履职提供必要的职业保障”。

   关于法官薪资待遇的提高是健全职业保障的热点话题。仅以台湾地区为例,上世纪80年代初决定为法官提升“专业加给工资”时,社会上也有反对声音,来自普通公务员队伍的抗议更为强烈。但是,为适应法治建设的需要,打造台湾地区民主法治的实力,决策层最终还是为法官、检察官提高了比普通公务员高1倍至3倍的工资。根据台湾地区法官法的规定,法官按照等级确定薪酬待遇,并与行政职级相分离。据专家讲,台湾司法目前的公正度与当年这一项改革措施直接相关。目前,大陆也在经历着类似的过程,也已经走到了“必由之路”的路口。

   八、“审者裁判、判者负责”:审判权运行机制改革

   审判权运行机制改革是一个老话题,而目前正在经历着一个新的“轮回”。在20多年前的审判方式改革时期,“还权于合议庭”的目标十分清晰,而且成果十分显著。有些法院目前所宣称的“90%的案件”由合议庭或独任法官独立裁判的成果,即应归功于当时的改革措施。

   但不可否认的是,法院内部的层级管理和呈报审批制度,导致司法裁判责任不清、效率不高的问题一直存在。即使在一些看似合议庭独立裁判的案件中,审判长实际上仍拥有较大的、明显的影响力。在审判委员会运行机制中,审委会通过会议制的讨论对一些法律问题作出裁判,而没有听取当事人的辩论意见。审委会除讨论法律适用问题,也讨论案件事实问题的现象比较普遍。这些做法都受到广泛批评。

   为解决这些问题,根据中央部署,最高法院于2013年10月发布了《关于审判权运行机制改革试点方案》,部署了部分法院的改革试点。如果试点成功,则向全国推广。根据这一方案,改革的内容主要包括:

   第一,一个审判庭内设有多个合议庭的,将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长。其他合议庭的审判长应当从优秀资深法官中选任。条件成熟的试点法院也可以探索建立一个合议庭,即为一个审判庭的模式。这就把法院内最优质的司法资源从办公室搬回法庭,从审核把关转移到直接审判。减少管理层级,将审判组织扁平化。

   第二,审判员独任审理的案件,裁判文书由独任审判员直接签署。合议庭审理案件的裁判文书,由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。院、庭长不得签发未参加合议审理案件的裁判文书。

   第三,院长、庭长的审判管理职责不得超越界限,不得涉及案件的实体裁判事项。

   第四,在赋予法官独立裁判权的同时,要求法官接受严格的职业道德、纪律、法律、业绩考评、案件评查、上级法院评价、外部评价等方面的监督和约束。

   第五,严格要求审委会委员的条件,大大压缩讨论案件范围,建立委员组成的合议庭审理重大复杂案件,建立提交审委会案件过滤机制等。

   九、“事实审、法律审各有侧重”:改革四级法院职能定位

   四级法院的职能定位改革是上一轮司法改革中“规范上下级法院关系”项目的一个延伸性子项目,最高法院已经做了深入调研。但因这项改革涉及审级制度、上诉制度、再审制度、证据制度、司法解释制度、法院内部组织制度等一系列问题,内容庞杂、理论性强,需要开展深入研究,审慎改革。

   在新一轮司法改革中,孟建柱再次强调要“明确四级法院职能定位”,“探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能”。同时,要进一步规范和落实上下级法院的审级监督,确保审级独立。

   其中,关于基层法院“明断是非定分止争”的职能定位,除了突出法院在化解纠纷方面的功能外,还要强化基层法院“事实审”的作用,力争通过第一审程序将案件事实进行“法律固定”,从而减少甚至消除上诉审中对事实的纠葛。另外,基层法院派出法庭的功能也应当加以改造,基层法院法官任职资格也应当与基层法院的职能定位相适应。

   关于二审法院的“案结事了”职能定位,则是对案件的事实问题和法律问题的终审裁判,法院在做好说理、说服工作的前提下,更应当注重以裁判的法律效力来息事宁人。

   再审法院的“有错必究”职能定位看起来包括对事实问题和法律问题两方面的错误都要予以纠正,但从四级法院功能的系统观点来看,再审法院应当侧重于甚至限于纠正法律方面的错误,否则一审、二审的事实确定功能将因再审环节定位不准而遭废弃或削弱,最终会影响司法制度的整体功能。

   最高法院的“法律统一适用”职能定位则更是突出了它的法律功能和指导功能,对最高法院的职责、程序、工作方式等提出了相应的要求。

   十、“促进司法民主”:改革司法公开与陪审员制度

   司法公开是15年以来每一轮司法改革都要推动的改革项目。在新的形势下,司法公开工作仍有一些不适应新需求的地方。

   例如,受陈旧、落后的权力观念的影响,法院仍存在选择性公开、许可性公开的问题;由于程序正义观念不强,庭审公开这一核心环节依然没有完全畅通的渠道;随着新媒体运用范围的扩大,媒体报道与司法公开原则的落实之间存在某些冲突;由于公民权利意识诉求的增强,司法公开与个人信息和名誉权利保护之间的关系不容易平衡等。

   鉴于司法公开对民主与法治的重要意义,中国共产党的十八大报告将司法公开与党务公开、政务公开相提并论,《决定》具体要求“推进审判公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”。

   在文章中,孟建柱也十分敏锐地将庭审公开作为司法公开的首要任务。他认为,“庭审是审判的中心环节,是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应该同步录音录像,并入卷存档。庭审全程录音录像,有利于约束审判人员的审判活动,促进诉讼参与人员依法行使权利,有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。”如果能够实现庭审的自由旁听,方显司法权的民主属性,展现司法的自信。

   裁判文书上网公开也一直是司法公开中的重要内容。目前,中国裁判文书网已经与各高级法院联通,这将成为中国法院裁判文书公开的一个最权威、最综合的平台。最近,最高法院发布了《关于推进司法三大平台建设的若干意见》和《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》。这些都是新一轮司法改革中的亮点。

   人民陪审员制度在前十年的司法改革中已经获得立法层面和操作层面的突破性进展,这一轮司法改革还会把它作为扩大司法民主的基本方式继续推进。“要扩大人民陪审员的数量和来源,建立随机抽选的机制,保障人民陪审员参审权利,提高陪审案件比例,切实发挥人民陪审员制度的作用。”

   目前,全国共有人民陪审员8.7万人,而今年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率达71.7%,比2006年提高52%。

   按照以往的惯例,十八大之后,中央将根据《决定》的要求对新一轮司法改革进行全面部署,然后针对每一项措施制定具体的改革方案。

   在这一过程中,将会广泛听取各方面的意见,深入开展研究论证,力争制定出遵循司法规律、符合中国国情的改革方案。

   蒋惠岭,最高人民法院高级法官。

   来源:《财经》杂志 2013-12-01

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