于传岗:政府主导型农地流转模式特征与演化趋势

选择字号:   本文共阅读 1170 次 更新时间:2013-10-10 23:50:48

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于传岗  
其中一个重要原因是同地方政府收入相关。20世纪90年代中国改革引致两个结果:一个是地方政府财政收入因分税制改革、农业税废除、中小企业私有化改革而锐减;另一个是中央政府的“事权下放,财权上收”财政体制导致地方政府财政长期恶化。地方政府在地方税收开源无望条件下,政府介入土地流转,以费代税重构地方财政体制成为选择,土地财政就此兴起。同时,地方政府正面临“以地生财”最佳机遇期,一方面城市部门对土地流转有超额需求使土地财政成为现实;一方面集体土地产权与土地国有化的“双轨制”让土地财政运作成为可能。事实上,土地征卖不仅可以实现地方政府的第二财政的目标,而且产生政绩效应与收入效应,政府增收、官员致富。实证研究发现,政府主导型模式崛起同政府财政恶化相关。若以历年政府土地收入为因变量,城市新增用地面积为应变量进行回归分析,二者成正相关。虽其崛起是近10年的事情,但是历史同期数据拟合二者的同步性。我们都能看到这些年城市规模急剧扩张而农地急剧减少的事实。

   (四)城镇经济先发优势诱致土地流转

   从宏观视角看,政府主导土地流转兴起源于城市对农村经济资源的需求,或者说是缘于我国经济城乡二元结构所形成的城市拉力与农村的推力:一方面,中国人多地少,多数农户依赖纯农业收入难以过上小康生活,必须摆脱土地,寻求新的就业机会。正是这种资源短缺陷阱与对富裕生活追求才把农村优质劳动力推向城市。另一方面,城市部门对农村廉价劳动力与土地资源需求是强大的拉力。由于农村劳动力可自由流动,而农地拘泥于空间区位难以自由向城市部门配置,于是政府主导的农地流转随民工潮的涌动潮起潮落。

   (五)政府主导型崛起源于土地市场垄断

   政府对土地国有化的垄断权引致中国土地市场二元化及政府主导型流转模式崛起。中国二元制土地市场的主要表现是,一方面,集体土地与国有土地产权设计存在制度歧视,两种土地的产权歧视必然引致交易价格歧视,由此扭曲市场的资源配置功能;另一方面,地方政府对集体土地国有化行为属于典型的非市场行为。政府在一级土地市场处于买方垄断与在二级市场处于卖方垄断地位,由于中央对地方政府市场地位特许权,所以地方政府以行政权控制土地流转权、以行政力量控制市场力量,以攫取土地流转经济租金获得土地财政,这是政府主导型崛起的市场制度基础。其市场交易权的设计不仅是对失地农民经济上的两次盘剥,而且是对民工家庭定居城镇化的两次盘剥,其弊端将随政府对土地流转强化而日益强化。

   四、政府主导型土地流转模式的演化趋势

   政府主导型流转模式演化趋势,最终取决于促进性因素与反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。

   (一)反制性因素的决定

   如前所述,虽然政府主导型流转模式兴起源于其内在机理、农民贫困与政策调整的推力、垄断市场设计的引力、城市需求的拉力与土地财政的引力等因素的合力作用。但这些因素随着经济、社会的发展及改革的不断深化也在发生着变化,其反制性因素的逐渐强大将抑制这种流转模式的扩张,最终将决定其衰退。

   1.民工收入效应弱化将致使政府主导型模式衰落。中国城市部门对农村剩余劳动力转移与吸纳能力,最终取决于民工家庭收入能否维持其家庭城市生活开支(民工及家属的市民化成本)[3]。其中也包括城市部门社会保障机制能否惠及民工家庭。对政府主导模式来说,这是其可持续的物质载体。当然,城市的发展是吸引劳动力转移的根本动力,也是推动政府主导型流转模式壮大的前提,但并非充分条件。

   民工家庭收入维持市民化生活拐点的出现至关重要,如此,民工家庭流转土地意愿才能持续,才能最终支撑政府主导流转模式进入稳态发展阶段。在此拐点出现之前,中国城镇化是伪城镇化,因而民工流转土地行政化是短期化非理性行为;在此之后,民工对农地侧重于长期流转。由此判断,在中国城市部门难以对农村剩余劳动力及时吸纳的条件下,地方政府干预农地流转扶持的城镇化是早产儿。以1991-2010年的中国统计数据推算,尽管中国城镇化速度较快,但人口市民化严重滞后前者,其根源是民工家庭收入的增长难以维持民工市民化的成本。对比1990年以来民工在城乡部门的收入还发现,实际工资差距经历了一个由发散趋于收敛的过程,民工实际工资在城乡的差异已处于低水平的均衡(收敛)状态。民工家庭收入过去、现状与未来不仅决定其生产方式变迁,而且决定中国土地流转模式变迁。若民工在城乡部门工资收入长期处于低均衡状态,不仅意味着城市工资拉力的终结,也意味着民工流转土地意愿将减弱、速度放缓甚至停滞。在此背景下,政府主导型土地流转模式将最终难逃衰落的命运。

   2.城镇化拐点出现将加速政府主导型衰退。2011年中国社科院《宏观经济蓝皮书》预言中国将在2013年左右结束高速“城市化”过程。若预测准确,可以预见,虽然城乡劳动力转移可能持续存在,但中国经济增速将随城镇化的减速而减速。经济增速放缓将延缓或抑制城市部门对农民的引力,最终将制约农地国有化。有学者预测中国人口红利在2015年前后消失,城乡人口迁徙拐点出现将为时不远,甚至出现“逆城市化”现象。不难想象,农民就业迁徙拐点出现之时,也即中国城市化扩张放缓或终结之时,政府主导型流转模式在城乡两部门扩张将难以为继。

   目前我国城市部门处于重工业化时期,尽管城市对农村人口转移的引力在下降,但这并不意味着城市部门扩张立即减速,城市生产力对政府主导征地模式在重工业化结束之时,其历史惯性还会让政府主导型得以延续;但是,重工业化对民工市民化贡献有限,继而对政府主导型拉力有限。从民工就业周期与城市的商业周期的联动效应看,重工业化对就业,继而对政府主导土地流转的拉力有限。通过对民工跟踪调查发现,在经济繁荣时期,民工流转土地涌入城市,土地流转比重上升;在经济萧条时期,民工返乡务农,土地流转比重下降。这种波动还明显存在地区差异:在发展水平高的农业区,土地流转比重高、规模大、周期波动弱并趋向于收敛;在发展水平低的农业区,农地流转比重低、规模小,流转随宏观经济周期波动而同步波动,流转周期性强、趋势性发散。土地流转的地区差异,可能源于不同地区的工业化进程差异对土地流转模式偏好的差异。可是在中国,无论是轻工业化还是重工业化,工业化对土地与民工存在需求效应,但没有就业的稳态效应。因此,中国工业化就业效应弱,必然造成城镇化对民工市民引力弱,最终难以为土地持续长效流转提供可能。

   3.农户对政府主导型流转呈弱偏好。一是大都市周边农户土地被征所创造的“暴富效应”,在小城镇土地被征农户中并没有因失地而出现“造富效应”而得以有效复制;相反还因就业培训不足与社会保障残缺使多数失地农户陷入了物质贫困状态。二是政府流转土地带来失地农户双重贫困。一方面,被流转土地租金经常被拖欠或因通胀缩水,引起失地农户收入下降,乃至陷入生活贫困;另一方面,失地农户失去的也包括原有的生存方式,以致多数中老年农民变得无所适从,导致乡村文明没落。三是地方政府重流转过程、轻流转责任。与基层政府对土地流转前的动员、宣传、鼓动,强化流转中的鼓励、诱导、帮扶不同,土地流转后,官员对失地农户的服务、帮扶、救助缺失,可谓流转前后“两重天”,使本来就缺少互信的官民关系,因政府介入土地流转而雪上加霜。在罗山县调查证实了以上情况。虽然政府流转土地优点多,但是遗留问题也最多。四是农户失地后才认识到土地价值。诸多因素造成多数农户对政府型流转态度的转向怀疑甚至后悔。因此,政府主导的土地流转不具备推广效应,其根本原因在于它不能解决、也无法回避农民失地后收入风险、就业风险及其他各种风险。

   4.中央政府对政府主导型治理措施将日趋强化。政府主导型流转模式崇拜唯GDP至上、卖地财政,这将继续加剧农地的非农化和废弃化、失地农民的游民化与无产化;将更多引发类似“唐福珍事件”;将出现更多政府“圈地”轰轰烈烈,农民“护地”殷殷切切现象。面对地方政府征拆的短期化行为所导致的社会危害,为了规范地方政府的“征拆”行为,中央政府在1991年出台了“城市房屋拆迁管理条例”、2001年“小修”旧条例、2004年修宪增补了“征用补偿”、2007年颁布《物权法》、2010年废止“旧条例”并制定2011“新条例”。然而,某些地方政府利用中央监管漏洞,奉行“上有政策,下有对策”的“圈地”模式,把城市的征地模式蔓延到广大乡村,把失地农户留下的包袱抛给社会与国家,把民众对政府公信力下降的治理成本留给中央。因此“在当代中国私权与公权的博弈中,私有权利的正当性保障每向前迈进一小步,都以无数各阶层居民日积月累的利益损害和牺牲作为沉重的社会代价,许多时候常常还须支付生命代价”[4]。在此背景下,为了粮食安全、农业安全与社会稳定,中央政府对政府主导模式的约束与规范日趋强化,对其流转边界的界定必定日趋清晰,对其流转权责的量化必将公正公平。由此推断,政府主导型流转模式难以在政策与制度上持续扩张。

   5.政府主导型农业企业经营难以为继。政府主导型流转租金相对要高于农户主导型,但是政府主导型的租金模式不可持续。一是其租金决定机制并非市场而是政府干预。若按照市场租金流转土地,多数农户不愿把土地流转给陌生的农业企业主,所以政府让企业出高于农户主导型的租金才能获得足够多的土地实现规模经济。二是政府以财政补贴诱致承租组织支付高租金。为了推动规模经济,政府对农业企业给予生产补贴与农机奖励政策,并鼓励农业企业通过规模经济与生产“非粮化”路径获得较高利润。虽然此类补贴对财政捉襟见肘的县乡政府来说,或许短期小范围(如流转示范点)补贴还能维持,但是对长期大范围补贴,地方财政难以为继。因此地方政府主导型有示范效应,但不具有持续效应与推广效应。三是政府主导型企业经营收益难以回避规模收益递减规律。对农产品生产来说,若其他条件不变,无论农企生产何种农产品,随着产量增加,农产品将面临“增产不增收”困境。农企要逃避农产品弹性宿命论,企业生产出来农产品越少越好,产品的垄断地位越强越好,才能获得高利润、承担高租金。相反,随着同业企业越多竞争而越激烈,承担更高流转费用的企业可能处于亏损甚至破产边缘,从而制约政府主导型流转模式延续。

   6.农户主导型模式让政府主导型模式逊色。目前农业现代化模式有三种,日本模式、美国模式、以色列模式,无论哪种模式都以家庭农场为依托。政府主导的中国农业现代化模式与其不完全相同,主要是外生农业现代化补贴模式与内生的农业现代化模式并存。外生农业现代化补贴模式是中国政府利用行政力量促进土地流转,利用地方财政补贴资本投资农业、实现规模经营的农业现代化,同时又融合了以色列合作社或美国农业企业化的经验。虽然现在谈论其成败还为时尚早,但显然违背了农业人口大国农业现代化的一般规律,也脱离了中国农地流转的一般国情。内生农业现代化是指以农户主导型的家庭小农场经营与现代农业生产要素租赁式相结合,融合了传统农业精耕细作优点的基础上的小农现代农业经营模式,不同美日诸国模式,也不同于以色列模式,受到农民欢迎。政府主导型的农业现代化经营模式以聚变式改革为主,其经营方式以股份合作制、股份制、合作社与企业化经营为主,大量的事实证明,它们虽然有规模经济优势,但是土地产出效率低于农户主导型。根据诺斯群体意识与组织效率理论,农户主导型以家庭规模经营为基础的小农经营减低监管成本,从而实现了与小农意识兼容;政府主导型的以企业化与合作化为主的经营模式,最难以克服人治社会、人情社会的监管缺位,最终会诱致公地悲剧。人民公社演绎结果证明,土地生产组织方式必须与群体主流意识兼容,否则难以克服搭便车行为。因此,不难想象,在土地流转利益博弈中,农户主导的租赁式农业现代化模式必将蚕食政府主导的农业现代化模式运行空间。

(二)促进性因素的坚持 (点击此处阅读下一页)

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