曾凡军:政治锦标赛体制下基层政府政策选择性执行及整体性治理救治

选择字号:   本文共阅读 529 次 更新时间:2013-08-16 18:11:41

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曾凡军  

  基层政府要顾及到基层战略发展与其他基层政府、部门和公民之间的相互影响;(2)“对话”的协调方式,即基层政府需强调府际和部门间的信息交换与共享;(3)“共同性的规划”的协调方式,即基层政府更多的是采取临时的共同规划或相互合作。通过组织间协调能化解政治锦标赛体制下基层政府的各自为政、信息碎片化、功能碎片化、政策选择性执行和“为晋升而竞争”等现象,拓展政治晋升通道,破解基层干部陷入的“锁住效应”,实现政府整体性治理。

  第二层次就是整合层面,即组织间的联盟,其“策略工具箱”包括“联合性运作、联合性项目和卫星化组合”[7]三项策略工具:(1)在“联合性运作”层面,需加强府际或部门间临时性合作与协同治理,即“任务型合作”;(2)在“联合性项目”层面,需建构府际或部门间战略联合性框架、进行长期联合性工作,在“利益同构”基础上建立有效的沟通机制、协调机制和利益共享机制,实现合作治理与公共服务供给最大化;(3)在“卫星组合”层面,建立府际或部门间的分散化实体。通过一系列的整合策略,即组织间的联盟,从根本上扭转政治锦标赛体制所导致的地方保护主义、专业化、工具主义和政绩竞赛倾向,破解政策执行碎片化、“蜂窝状经济”及公共服务递送的碎裂化和非连续化,为公民提供连续性、整体性而非分离的公共服务。

  第三层次是组织结构的整合——“逐渐紧密与相互涉入(increasing closeness and mutual invol-vement)”,其“策略工具箱”包括“策略联盟、同盟和合并”三项策略工具[8]:(1)构建府际和部门间的“策略联盟”,就某些民众所关注的议题,如公共服务、社会福利等,进行长期性的共同规划与合作,这些议题需要至少与一个以上参与策略联盟的主体的任务相关;(2)实现府际和部门间“同盟”,即兼具形式上的行政统一与明确的自主性和身份的“竞争性联邦主义”;(3)实行府际和部门间“合并、整合”,这种整合并非形式上的行政统一,而是对碎片化组织架构和型态进行“层级整合、功能整合及公私部门整合”,综合设置政府部门与机构,使各机构、部门或组织“相互溶解并创造单一主体及身份的全新结构”[8],以“伞状”结构代替传统的功能碎片化结构,超越组织间壁垒和界限,合理划分财权和事权,实行大部门式治理,化解政策选择性执行中的“集体行动困境”和“囚徒非合作博弈”,破解“职责同构”的治理结构和“命令控制型”结构,构建整体性的基层治理模式,实现政府整体性运作和公共服务的整体性供给。

  3.整合责任,构建整体性责任机制

  整体性治理理论提出了“整体性治理的责任概念和做法”,并认为“整体性治理中最关键的是责任”。整体性治理将公共管理中的整体性和简单协同相区分开来,并强调一种独特的责任感形式和对责任的关注,强调“整体性责任最核心的问题——通过结果的部分加以问责”[7],在整体性治理理论看来,“整体性责任机制”包括“管理”、“法律”和“宪政”等三个层面。在管理层面上主要是通过审计制度、支出控制、预算规划、绩效测量和政治监督等对基层政府的政策执行的结果进行问责;在法律层面上主要是通过行政的法律监督、司法审查和民事法律对基层政府的行政行为及其结果等进行审查和问责;在宪政层面上主要是通过评估民选官员对于立法机构和选民的责任、回应力、满意度、忠诚度等层面对基层政府及其行政人员进行问责,甚至提出辞呈或下台。目前,中央和地方之间围绕着权力、资源和责任进行着激烈博弈。在政治锦标赛体制下,基层干部的任免权集中于上级政府,基层选举流于形式,上级政府以量化的政绩指标为考核圭臬对基层政府的行为进行评估,导致基层政府和官员出现责任定位错误,实行向上而非向的逆向问责体系,这种逆向问责体系对基层政府产生了较为强烈的逆向激励,其激励的来源并非是公民需求和公共利益,而是自身利益和自上而下的行政压力,从而这种自上而下的基层权威授予体制割裂了基层权威与基层社会利益之间的联系结构,这一以检查考核为核心的逆向问责体系与基层政府运行过程失去了必要的内在联系。鉴于此,有必要藉由整体性治理理论从管理、法律和宪政三个层次对政府整体性责任机制进行建构,在问责方式上实行结果导向,在责任流向上由单向的向上问责机制向双向的向上和向下问责机制转变,进而从根本上对当前的政府责任碎片化型态进行整体性救治。

  

  四、结语与展望

  

  政治锦标赛体制的基本假设在于面临着下级政府抵制、违抗上级政府的风险以及上级政府对基层政府的信任缺失,这也是我国政治锦标赛体制产生和得以长期维系的重要根源。而政治锦标赛体制直接导致了一种“负外部效应”——政策选择性执行——的产生。由此可见,政治锦标赛体制与基层政府的政策选择性执行之间存在着一定的因果关系,换言之,政策选择性执行是政治锦标赛体制的必然产物。而二者之间还存在着一些重要纽带,如目标责任制、政绩、政治晋升锦标赛等,其中政绩就是关键性纽带。政治锦标赛体制将政绩以指标形式下达和分解到基层政府,基层政府通过政策选择性执行的方式实现政绩最大化,以谋求政治晋升。深陷“锁住效应”的基层干部将对政策执行进行选择,在中央政策和上级政策之间,首选上级政策予以执行,对中央政策则“象征性执行”,因为上级政府直接决定基层政府官员的升迁和奖惩,形成了“唯近不唯远”的问责模式;在与政绩相关的政策和与民生相关的政策之间,首选与政绩相关的政策加以执行,塑造了“唯上不唯下”的问责模式。这是一种典型的政绩取向和晋升取向的治理理念,与公民取向和公民需求取向大相径庭。同时,这些取向滋生了政绩至上、“成本收益计算”与“手段和目的计算”的工具理性主义,导致协同缺失、协调不畅、沟通失灵等流弊,产生部门碎片化、政策碎片化、信息孤岛和地方保护主义等,“搭便车”的机会主义行为盛行,规避责任、逆向选择等现象日益严重,道德风险与日俱增,“集体行动”陷入非理性的困境,无法实现“帕累托”最优,这些现象的存在归因于公民导向理念的缺失,整体性考虑、对话和共同性规划的缺乏,传统官僚制仍然根深蒂固,权力碎片化、责任碎片化和权力结构裂解化更为严重,这也就催生了整体性治理理论的出现。当前,亟需将整体性治理引入基层治理中,强调公民导向,以满足公民的整体诉求为主导理念,“以解决民众的生活问题为政府运作的核心”,构建基层协调和整合的“策略工具箱”,加强基层组织间协调、组织间联盟和组织结构的整合,实行基层“一站式”的“单一窗口”服务,实现基层政府组织、部门和机构的整体性运作和公共服务的整体性供给,向公众提供“无缝隙而非分离”的服务,并型塑整体性问责机制,实现基层整体性治理。

  

  [参考文献]

  [1] Holmstrom,Bengt,and Paul Milgrom.Mul-titask Principal-Agent Analyses:Incentive Con-tracts,Asset Ownership,and Job Design[J].Journalof Law,Economics,and Organization,1991(,7).

  [2]Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton.Bureaucracy,Politics and Decision-Making in Post-Mao China [M]. Berkeley: University of CaliforniaPress, 1992.

  [3] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究.2008(,6).

  [4] 曾凡军.从竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛,2009(,9).

  [5]曾凡军,韦彬.整体性治理:服务型政府的治理逻辑[J].公共行政(人大复印资料),2010(,6).

  [6] 彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛(台湾),2005,(23).

  [7] Perri 6. Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The NewReform Agenda [M]. New York: Palgrave,2002.

  [8] Perri 6.Joined-up government in the westernworld in comparative perspective:a preliminary lit-erature review and exploration[J].Journal of publicAdministration Research and Theory,2004,(14).

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文章来源:《湖北行政学院学报》2013年3期

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