梅宏:试论《环境保护法》的修改方向

选择字号:   本文共阅读 394 次 更新时间:2013-06-25 22:10:55

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梅宏  

  但是政府的环保职能只能加强,不能弱化。回顾我国的环境法治建设,不难看出,几十年来,我国环境法治建设的历史基本上都是政府推进的历史,政府是我国环境法治建设的“领导”和主力。在我们这样一个环境、资源压力很大、人口负担很重的发展中国家,环境保护任务的紧迫性需要社会做出积极、高效的反映,需要政府提出统一的要求,实行统一的政策、制度;我国幅员辽阔,行政区域众多,而环境保护必须适应环境整体性的要求,政府,尤其是中央政府,在环境问题上必须采取整体性的对策。政府推进是我国环境保护的基本出路。为了提高政府环境行政的效能,政府环保职能的内容和管理手段有必要调整。修改《环境保护法》时,应明确政府的环境法律责任,包括各级政府及其主要负责人的责任,建立政府环境保护责任制度;除了将具体的执行事务职责赋予政府职能部门外,应当将环境与资源保护事务的职责统一赋予各级政府,并促使社会各界监督政府行为,通过公众参与环境保护,克服政府环境行政上的不足,真正有效地实现各级政府对环境质量负责的目的。

  在管理体制上,由于我国现行的环境管理是以政府行政管制为主,因此环境行政的公正与否,关系到公众知情权的保障和公众参与的实现。而我国现行的《环境保护法》及有关单行法规中缺乏环境行政管理中公众参与决策的程序性规定,因此,《环境保护法》应明确规定公众参与环境管理的程序,建立公开、透明的政府环境保护管理制度和程序,建立民主的决策程序,加强政府的协调能力和对环境资源的再分配能力。

  (六)注重环境行政指导机制与公众参与环境保护机制相结合,积极落实环境民主原则。在环境保护工作中,环境行政指导机制的作用不应被低估。环境保护的高度专门化、技术化以及有关法律法规事项的复杂化,客观上要求环境管理机关在行政指导过程中向社会、公民提供知识和技术;而且,环境管理机关可以通过这种民主、温和的方式对行为人的行为产生影响,避免摩擦或抵抗,同时保障相对人有主张自己意见的机会;这种在行政相对人自愿合作下实现环境管理目的的行为方式,有助于环境管理机关圆满、灵活地实现预期的环境保护目标,是环境管理之所需,故有必要以法律的形式明确该制度执行的过程和方式,即建立环境行政指导机制。

  环境保护的另一个突出特点是广泛性。环境保护是一个范围极广的事业,仅靠环境管理机关是难以完成环境保护任务的。环境保护的广泛性需要公众参与, 没有公众参与的环境保护事业不可能是成功的事业。而公众与环境的密切关系,也决定了公众能够在环境保护当中发挥积极的、创造性的作用。一方面,环境状况的好坏,关系到千家万户每个人甚至其子孙后代的切身利益,他们对环境问题极为敏感,对环境保护有着极高的热情和积极性;另一方面,广大公众由于工作、生活、居住的关系,对哪里受到了污染及其严重与否也能最先了解,公众参与便于及时发现和查处污染与破坏环境的人和事,使环境得到保护。并且,公众往往拥有对环境资源的一些独特经验和知识,可以弥补政府管理人员知识的不足和决策的缺陷,为环境资源找到最为有效的保护方法。

  环境保护的对象领域广泛、复杂且技术化、专门化程度很高,客观上要求国家环境管理机关既要重视对公众的行政指导,又要注意调动公众在环境保护方面特有的积极性,建立公众参与环境保护的机制。环境保护事业发展到今天,不仅仅是政府推进的事业,也是普罗大众自觉关注、主动参与的事业,政府和环境行政管理部门应重视借助公众的智慧和力量制定环境政策、法律、法规,监督环境法的实施,将环境资源保护事业建立在公众广泛参与、支持、监督的基础上,将公众参与作为我国民主建设的一个重要组成部分。

  在环境保护取得成功经验的国家,为改善环境质量,调节因环境问题而引起的各种社会矛盾,巧妙地整合了公众在环境保护方面特有的积极性,在法律上不仅规定了公民在环境保护方面广泛的权利义务,而且为公民参与环境保护提供了各种途径和方式。我们应从这些立法中借鉴适合我国国情的手段和方式,在《环境保护法》中完善公众参与环境保护的法律机制,对预案参与、过程参与、末端参与和行为参与的联系(相互关系)及各自的过程和方式做出明确的规定。

  

  梅宏, 单位为中国海洋大学。

  

  【注释】

  [1]到目前为止,除了2000年以后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外,大多数法律都已经进行或正在进行修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次修订。

  [2]王树义:《关于〈中华人民共和国环境保护法〉修改问题的几点思考》,见王树义主编:《可持续发展与中国环境法治——〈中国人民共和国环境保护法〉修改专题研究》,科学出版社2005年版,第2页。

  [3]此种观点以国务院法制办王宛生处长为代表,认为应当保留《环境保护法》,亦须作修改,但从目前的情况来看,修改的时机和条件尚未成熟,不如暂且维持现状,待条件成熟后再作安排。为支持其观点,他们还举出以下理由:环保职权分工体制不到位、部门职能转化尚未转变到位、观念和意识尚未到位、社会组织基础尚未到位、理论准备也不到位。

  [4]参见蔡守秋:《关于编纂〈中华人民共和国环境资源法典〉的思考》,戚道孟:《我国环境保护法要走法典化道路》,张梓太:《编纂中国环境法典的构想》等论著,上述诸文收录于《中国环境立法研讨会论文集》,2005年全国人大环境与资源保护委员会编印。

  [5]引自王树义:《关于〈中华人民共和国环境保护法〉修改问题的几点思考》,见王树义主编:《可持续发展与中国环境法治——〈中国人民共和国环境保护法〉修改专题研究》,科学出版社2005年版,第4页。

  [6]参见吕忠梅:《中国需要环境基本法》,汪劲:《中国〈环境保护法〉修改的基本思路》,王明远:《〈环境保护法〉修改若干意见》,曹明德:《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》,王夙理:《我国环境保护立法若干问题的思考》等论著,上述诸文收录于《中国环境立法研讨会论文集》,2005年全国人大环境与资源保护委员会编印。

  [7]参见周林彬等:《自然资源(基本)法立法可行性研究报告》,载于《兰州大学学报》,1998年第3期。

  [8]汪劲:《环境法律的理念与价值追求》,法律出版社2000年版,第292页。

  

  【出处】《环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集(第一册)》

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