廖凡:2012年的中国证券业监管

选择字号:   本文共阅读 306 次 更新时间:2013-04-03 20:08:59

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廖凡  

  画地为牢、“老死不相往来”的监管理念和做法显然不能满足现实需求。一个典型的例子就是金融消费者保护问题。混业经营的发展使得不同种类的金融机构得以提供在功能上大同小异的金融产品,比如目前银行、证券公司和保险公司都在出售的理财产品。这些产品在性质和功能上相近,但因为是由不同种类的金融机构提供,因此归属不同监管机构监管并适用不尽相同的监管规则。这无疑不利于对产品购买人/投资者/消费者进行公平有效的保护。

  目前“一行三会”在金融消费者保护问题上采取的是各自为政的立场:保监会于2011年10月成立了保险消费者权益保护局,证监会于2011年12月成立了投资者保护局,人民银行和银监会则于2012年9月成立了各自的金融消费者保护局。现阶段由于缺乏具体的监管协调机制,各监管机构在金融消费者保护问题上难以形成合力。

  

  三、对后续监管工作的建议

  

  (一)进一步改革新股发行制度,逐步向注册制过渡

  有一种不乏拥趸的观点是,目前在有实质性审查、有发审委把关的情况下,上市公司还频频出问题,如果取消核准制,岂不是会有更多垃圾公司堂而皇之地登陆A股?这种观点似是而非,回避了问题的要害。首先,证监会或是任何其他监管部门都不具备代表或代替投资者来判断一家企业是否有投资价值的天然合理性,这个判断应当也只能由投资者自己来做出,不应假定证监会、发审委比证券市场上的所有投资者都更专业、更聪明。其次,监管部门应当做的,是完善信息披露制度并予以强有力的执行,确保发行人充分、及时、有效地披露相关信息,使投资者在信息充分的情况下做出判断。“阳光是最好的消毒剂,电灯是最有效的警察”,中国投资者真正缺乏的不是判断能力,而是做出判断所需要的信息。最后,目前之所以有那么多企业“痴迷”于上市,就在于IPO和上市在中国仍然是稀缺资源,本身就能给企业带来极其巨大的收益。而一旦取消核准制,实行注册制,任何企业只要按要求进行信息披露就可以进行IPO和上市,那么上市机会也就不再奇货可居,权力寻租的空间将大大缩减,更多企业将得以进入A股市场,从而增加“供给”,给投资者更多的选择。在市场开发、公平进入的前提下,有上市公司之间市场竞争的约束和投资者“用脚投票”的达摩克里斯之剑高悬,并不会出现垃圾公司泛滥成灾的景象。

  因此,应当摒弃“父爱式”监管思维,排除利益群体干扰,尽快将新股发行取消核准制、实行以信息披露为核心的注册制这一问题提上议事日程。

  (二)细化相关规则,全面打击证券违法违规行为

  各类违法违规行为是证券市场的毒瘤,损害了广大投资者的合法权益,也侵蚀着公众对于股市的信心。2011年12月初,证监会新任负责人上任伊始即强调要加强资本市场诚信建设和坚决打击证券期货违法违规行为,并表示对内幕交易和证券期货犯罪始终坚持“零容忍”的态度,发现一起坚决查处一起。[10] 此后,证监会通过新华社进一步表态,将加大证券期货违法违规行为的惩处力度,重点是防控和打击内幕交易;继续改进监管手段和方式,严惩操纵市场、欺诈上市、利益输送、虚假披露等违法违规行为。[11]

  2012年证监会对内幕交易的查处有了显著进展,“两高”《内幕交易司法解释》的出台更是一大亮点。然而,证券市场违法违规行为远不止内幕交易,虚假陈述、操纵市场、“老鼠仓”等行为也所在多多。其中,只有关于虚假陈述的认定和处理已有包括最高人民法院司法解释在内的较为完善的规则,而“老鼠仓”和操纵市场则尚未有相关司法解释出台,且《内幕交易司法解释》中也没有关于民事赔偿的内容。因此,有必要尽快出台和增订相关司法解释,完善现有规则体系,形成全面覆盖各类证券违法违规行为的“火力网”,更有效地维护市场秩序,保护广大投资者利益。

  (三)推进投资者适当性制度建设,有效维护投资者利益

  投资者适当性制度建设是投资者保护的题中应有之义,其基本内涵可以概括为:对投资者(以风险承受能力为标准)和投资产品(以所含风险高低为标准)进行分类,将合适的产品卖给合适的投资者。投资者适当性制度的推进在根本上有赖于证券经营机构适当性评估义务的确立,亦即证券公司在向投资者(客户)推荐某种投资产品或者应客户要求提供某种投资产品时,应当从风险角度对客户进行适当性评估,而不能不加区分地随意提供相关产品和服务。

  我国证券市场已经存在若干形式不一的投资者适当性制度,[12] 但抛开具体的“适当性”指标间的差异不论,目前还缺乏一套总体性的、从证券公司与投资者(客户)之间的基本权利义务关系入手的适当性标准、规则和程序。基于此,中国证券业协会从2012年2月开始起草《证券公司投资者适当性制度指引》,目的是指导证券公司建立健全投资者适当性制度,切实保护投资者合法权益。截至本文写作之时,起草工作尚在进行之中。下一步应当尽快完成该文件的起草并予以颁行,以此为契机推动投资者适当性制度的全面建立。

  (四)建立监管协调机制,加强投资者和金融消费者保护

  为了加强对投资者和金融消费者的保护,需要尽快建立相关协调机制,既包括证券监管领域的协调机制,也包括更大范围内的金融监管协调机制。首先,可以考虑在投资者保护局现有的统筹协调、沟通教育职能之外,赋予其直接受理投资者申诉乃至裁断证券纠纷的职责,为其配备“爪牙”,使其能够在一定程度上发挥类似于消费者保护协会这样的功能。其次,尽快给投资者保护局和投资者保护公司之间关系一个明确的说法。可以有两种处理思路:一是将投资者保护公司整合进投资者保护局,成为后者下属的一个特别机构;二是保留投资者保护公司,但将其职能限定在危机处置和客户赔付,以免与投资者保护局产生不必要的职能交叉和资源重复配置。最后,在分业监管总体格局不变的大前提下,以法律或法规的形式对“金融消费者”进行必要的界定,[13] 并根据《中国人民银行法》第9条和第35条授权尽快构建“一行三会”之间具体的监管协调机制和程序,[14] 以实现对金融消费者的协调保护。

  

  【英文摘要】The year 2012 is the year of reform for China’s securities regulation. Numerous new rules and measures have been promulgated, dealing with a wide range of matters including the issuance of new stocks, the delisting of listed companies, the building of OTC market, and the investigation and punishment of illegal acts. Despite of its overall success, regulatory work in 2012 is not without shortcomings, especially when judged by its completeness, clearness and consonance. Further efforts need to be made to replace the current approval system with a registration system for the issuance of new stocks, to contain and punish illegal acts more comprehensively, to formulate a uniform set of investor suitability criteria, and to build the regulatory coordination mechanism.

  【英文关键词】Securities regulation;Reform;Investor

  

  【作者简介】

  廖凡,中国社会科学院国际法研究所副研究员,美国哥伦比亚大学访问学者(2006-2007),中国法学会国际经济法研究会理事,国际金融法专业委员会副主任委员。

  

  【注释】

  [1] 参见郭树清:《我国资本市场的成就、问题和前景》,《行政管理改革》2012年第10期。

  [2] 参见刘璐(报道):《全国中小企业股份转让系统公司成立》,《证券时报》2012年10月8日,A002版。

  [3] 根据《非上市公众公司监督管理办法》第2条,非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司:(1)股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人;(2)股票以公开方式向社会公众公开转让。

  [4] 参见李婧(报道):《内幕交易犯罪五年增十倍 证监会426条犯罪线索仅153条立案》,人民网,http://legal.people.com.cn/GB/203936/17953105.html,最后访问于2012年11月2日。

  [5] 参见《2012年上半年证券期货稽查执法情况》,证监会网站,http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/jcj/gzdt/201208/t20120803_213491.htm,最后访问于2012年11月2日。

  [6] 同上。

  [7] 参见侯捷宁(报道):《柜台交易试点办法出草案 新三板建设同步推进》,《证券日报》2012年2月14日,A1版。

  [8] 具言之,投资者保护局的主要职责包括:拟订证券期货投资者保护政策法规;负责对证券期货监管政策制订和执行中对投资者保护的充分性和有效性进行评估;对投资者教育与服务工作进行统筹规划、组织协调和检查评估;协调推动建立完善投资者服务、教育和保护机制;研究投资者投诉受理制度,推动完善处理流程和运行机制,组织有关部门办理投资者咨询服务事宜;推动建立完善投资者受侵害权益依法救济制度;按规定监督投资者保护基金的管理和运用;组织和参与监管机构间投资者保护的国内国际交流与合作。参见郑晓波(报道):《证券投资者保护局正式成立》,《证券时报》2012年1月11日A001版。

  [9] 投资者保护公司“公司简介”,http://www.sipf.com.cn/NewCH/bhjj/12/46983.shtml,最后访问于2012年11月2日。

  [10] 参见朱宝琛(报道):《三大金融掌门人主政一周年 谱写金融监管新篇章》,《证券日报》2012年10月12日,A3版。

  [11] 参见《证监会:惩治违法失信行为 推进诚信体系建设》,新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-12/12/c_122410960.htm,最后访问于2012年11月2日。

  [12] 例如,深交所于2009年率先在创业板实施投资者适当性管理制度,发布了《深圳证券交易所创业板市场投资者适当性管理实施办法》,要求券商履行适当性管理职责,确保参与创业板投资的自然人客户具有两年以上股票交易经验、证券账户资金至少20万元。此外,股指期货交易、场外市场交易等其他领域也有其适当性管理制度。

  [13] 关于“金融消费者”的定义和范围,以及我国可以考虑采取的立法方式,可参见廖凡:《金融消费者的定义和范围:一个比较法的视角》,《环球法律评论》2012年第4期。

  [14] 《中国人民银行法》第9条规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”第35条规定:“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”

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文章来源:《中国法治发展报告(法治蓝皮书)》第11卷

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