戢浩飞:法治政府指标评估体系研究

选择字号:   本文共阅读 1145 次 更新时间:2012-05-28 21:57:33

进入专题: 法治政府  

戢浩飞  

  法律不需要公众官员或私人利益施加不适当的影响等。

  第四部分:法律人群体的角色、定位。在司法公正的实现过程中、在法律统一体构建过程中,法官、律师等法律实际工作者扮演了重要角色,必须拥有具备各方面知识的、胜任的、独立的、道德操行良好的律师和法官。它由2个一级指标组成,分别为:指标12,确保大量的法官、律师和法律实际工作者,包括公诉人员、相关的帮扶人员等;指标13,确保任何个人在通向正义过程中不可否认的所需建立在经济基础或社会地位上的程度。

  4.指数分析方法。对现行法治指数的分析,包括以下方面:

  (1)全面客观原则。法治指数中参照现有的大量国际数据资源,包括各国的风俗习惯、社会治理、政府腐败、人权保护、透明度等方面,还从现存的国际标准和准则中,采纳今后可以用以衡量各国法律系统的指标。被采纳的指标不求穷尽,而是力求搭建起描绘法治关键功能的框架。

  (2)指数来源的多样性原则。法治指数体系中,有些指数来源于对不同群体的调查和民意测验的结果,有些指数直接起用国内专家团体的数据,有些则依据普通公众的看法。

  (3)法律规定与实际执行情况相结合的原则。法治指数强调,衡量一个国家遵循法律的程度,既着眼于法律法规条文,还要关注实际的执行情况。指数要求检验现存的正式法律系统,并对存在于非正式法律系统中的问题给予告知。

  (三)香港的法治指数体系

  在香港社会服务联会的倡导及赞助下,一项旨在调查确定香港的法治指数的研究在2005年得以开展和实施。下面从几个方面对香港的法治指数体系作一简要介绍。[18]

  1.研究目的。法治指数体系的目的是要建立一个香港的法治指数,该指数可在不同的范畴内使用。该指数既可以作为香港法治发展的指标,也可以为改善香港的法治提供适用的讯息,还可作为比较香港和其他社会法治发展的基础。

  2.评估的主体。法治状况的最终评估与分析由行内专家负责,包括随机拣选的政府官员、执法官员、法官、立法会议员,以及法律专业人士。同时也采用传统的外来专家检视作参考。这样既保证了评估的准确性,又最大限度地保证了评估的严肃和公正性。

  3.法治指数的基本内容。法治指数主要由以下7方面的条件构成:

  (1)法律的基本要求,包括一般性、公布、稳定、确定、没有追溯力、不可要求不可能的作为、不可赋与任意的权力、与一般社会价值相符等8项内容;

  (2)依法的政府,即政府的权力都要由法律所规限;

  (3)不许有任意权力,即要求政府官员不应享有任意的权力;

  (4)法律面前人人平等,即对所有人来说,法律应是一样的;

  (5)公正地施行法律,包括政府的行为与公布的法律相符、司法独立;

  (6)司法公义人人可及,包括法院人人可及、独立的法律专业人员、投诉政府决定或行为的程序等内容;

  (7)程序公义,包括假定无罪、自然公义的原则、基本的证据法则以达公义、公平的审讯等4项内容。这些法治要素是任何实践法治的法制所不能或缺的,它以体制性为进路,着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。

  4.评估的方法。该项目以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。

  步骤一,搜集一系列的数据。这些数据包括:

  (1)法律数据。主要特指与法治有关且可量化的法律数据,如罪案率、投诉警察成立的数据等。

  (2)主观观感数据。主要指有关公众对法治观感的数据,如市民对司法制度的公正程度的评价等,包括4项具体数据。

  步骤二,评审者进行评估表分析。所有评审者都有一套资料和评估表格,表中列明他就那七项条件作出1至10的比重评分,10分为最重要。

  (1)评估打分。评审者按他评估时对当时香港法治的理解,为每项香港的法治原则打分(由0至100分,50分及格)。每位评审者为每项原则所给的分数,以及为每项原则所给的比重,两者会一起计算以得出每位评审者对法治的评分。

  (2)评估解释。每位评审者更需要为评分撰写一页长的解释。这样要求的目的是让评审者可为其所给的分数作出精简的解释,也能为法治指数加上一个更丰富的层面。

  (3)法治指数的计算。法治指数由比重、分数两部分组成,即法治的7个条件(即上述的评估的基本内容),每个条件均为0-100分,每个条件的比重均为1-10。计算每一法治条件的得分方法为,从7个条件的得分中,去掉1个最高分和1个最低分,然后将余下的5个条件的分数进行平均,得到每一条件的分数加权平均值;计算每一法治条件的比的方法为,从7个条件的比重分数中,去掉1个最高分和1个最低分,然后将余下的5个条件的比重分数进行平均,得出每一条件的串重加权平均值;计算一个比重的分数,用串重加权平均值除以7个条件的比重总和;计算最终的加权法治指数,用比重的分数乘以7个条件的分数总和。

  步骤三,外来专家进行评估分析。此组评估的材料及程序跟评审者的完全相同,该做法主要是用来比较评审者的评估结果是否准确、客观。如果两组的评估结果差别较大,就要寻求原因并作出相关解释。

  (四)法治余杭量化考核评估体系

  早在2005年,余杭区委提出了“建设法治城区”的设想。随后,余杭区委区政府委托浙江大学光华法学院牵头并联合国内知名法学家开展法治余杭评估体系的研究,全面展开余杭的法治指数之路。至2008年6月,余杭区宣布中国内地首个法治指数,形成了全方位的法治评估体系。下面从几个方面对余杭区的法治指数体系作一简要介绍。[19]

  1.评估目标。法治指数旨在针对余杭区法治建设规划和活动的绩效进行相对客观的评估,它以建设法治化政府和维护司法公正为重点,以规范公共权力和保障公民权利为核心,以加强党的领导为保证,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,努力提高余杭区经济、政治、文化和社会各个领域的法治化水平。

  2.评估进程。通过法治评估活动,争取按如下进程发展:2006-2010年,按照“十一五”规划的总体部署,通过实施“‘三五’依法治区、‘五五’普法教育”规划,全面落实法治余杭建设各项任务,初步实现区域法治化目标;2011-2015年,巩固、发展法治余杭建设成果,全面提高政治、经济、文化、社会生活的法治化水平,基本建成开放型、法治型社会。

  3.评估的主体。由评估专家组成法治指数评审专家委员会。评审专家分为内部评审组与外部评审组,其中内部评审组包括随机抽取的法官、检察官、政府法制工作人员等组成,外部评审组包括各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体人员、律师以及参与过司法诉讼的当事人代表。

  4.法治指数的基本内容。法治指数体系由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成。

  (1) 4个层次。在评估层次上,具体分总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标4个层次。其中总指标对应全区的法治考核分值,区级机关指标对应区级机关各部门、各单位的考评,乡镇指标对应乡镇级的考评,农村社区指标对应各村、社区的考评。

  (2) 9个主体指标。在指标的设计上,选取党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项法治条件作为9大指标。

  (3) 50多个分指标。如在政府依法行政这个主体指标的下面,分设12个分指标,分别是:行政执法主体明晰,体制规范合法;行政执法人员持证率;规范性文件的报备和公布率;规范性文件的合法率;无重大违法、失职等案件;无相关群体性事件;行政执法责任率;群众投诉的办结率;行政复议、行政诉讼败诉率;行政案件不履行情况;行政执法行为程序合法率等内容。

  5.指标数据的分析方法。

  (1)数据来源。作为评价依据的参考数据来自于两个方面:一是与法治状况相关的官方的各项法律数据;二是群众调查问卷所得的数据。

  (2)共性指标与个性指标的统一。在指标设计上,考虑各政府机构部门的共性和本身具有的个性特征,分别设计共性指标和个性指标。共性指标如公正程序、信息公开等,个性指标如品质指标、软性指标等。

  (3)规制性指标与警示性指标的统一。测算总体法治指数的指标属于规制性指标,这种指标就像一个刻度盘,通过收集有关实际数据和资料,对照事先制定的明确法治标准,加以数量化的计算,就可得知某一地区社会是否达到预期的法治阶段性目标。测算部门法治指数的指标属于警示性指标,这种指标是一种负向性指标,借此指出政府组织应当作为或不作为的职责事项,从而发挥预防政府行为产生违法偏差的作用。

  不可否认的是,各地的法治政府指标评估体系既有形式的差异性,又有深层次的共性。总结并归纳这些共性,对于建构科学合理的法治政府指标评估体系是十分有益的。概括来说,上述法治指标体系在以下方面对我们有所启示:

  法治政府建设以指标评估体系为标志,由抽象法治向量化评估方向发展。以指标评估体系的应运而生为标志,法治政府不再是抽象深奥的学说源流、价值取向和方法模式,而是生动的法治实践与创新方向。通过指标体系来推动法治建设的实践是未来法治发展的基本方向。

  法治政府建设以地方创新为突破,指标评估体系呈现多元化趋势。指标评估体系既有全球性的指标体系,又有地区性的指标体系;既有民间组织的指标体系,又有政府主导的指标体系;既有倡导性指标体系,又有示范性的指标体系,呈现出多元化趋势。联系到我国的实际,不同省份、不同地区社会发展差别较大,因而未来的法治政府建设指标体系必将以地方政府创新为主线,既要有常规指标,更要有地方特色指标。同时我国的行政管理体制决定了我国法治指标评估体系必须具备多元性。

  法治政府指标评估体系呈现出开放性,与社会同步发展。法治政府建设涉及面广,千头万绪,是一个系统工程。建立法治政府建设指标体系将是一个长期的过程,指标评估体系并不是静态的、一成不变的,需要在长期的实践中不断调整、修改,使之趋于合理和完善。法治建设与社会同步发展,两者是一种良性互动关系,因此指标评估体系也需要不断适应新的环境进行调整。

  法治政府建设以科学界定、规范政府职能,确保司法公正为基本点,完善相关法律制度,以形成完整的指标评估体系。考察各种指标体系,可以发现都是以完善的法律制度为依托,以转变政府职能、确保司法公正为基础来构建的。一方面,提升政府的公共性,构建公共权力的合法和合理运行机制;另一方面,确保司法公正,实现社会公平。司法公正是社会实现公平正义的基本保障。

  

  三、我国法治政府指标评估体系的建构

  

  法治政府指标评估体系是一个复杂的系统,指标体系的建构包括指标项目的选取和指标之间结构关系的厘定,是定性分析和定量分析的有机结合。建构法治政府指标评估体系,需要从理论上回答以下基本问题:建构的原则;指标的基本内容;评估的程序与方法。

  (一)建构原则

  法治政府指标评估体系的建构应当把握以下几个基本原则:

  1.科学性原则。设计指标必须科学、合理。选取的指标必须科学地反映法治建设的现状和水平,必须具有合理的理论依据;指标的设计在涵义、内容、计量等方面必须科学明确。

  2.实用性原则。指标评估体系不是以评估为目的,而是以评估为手段,通过评估推进法治政府更好更快地发展。“评估的目的是为了寻找解决问题的方法,评估的重点不是找问题和汇报问题,而是提供评估对象最实用的信息,以便更好的改进。”[20]指标的测量和计算要具有可行性,便于操作;评分方法、评估步骤、评估等级等要方便实用。

  3.可比性原则。在同一时期内对不同地区的法治建设状况进行比较,可以对法治政府建设状况进行排名,进而达到评价的功能。随着时间的推移,适应于一定时期的指标应当进行适当的修改、完善,这就是指标体系的发展问题。

  4.多元性原则。我国的行政管理体制决定了我国法治指标评估体系必须具备多元性。县、市、省等各级政府的法治建设重点应当有所差别,相应的指标评估体系也应当多元化,指标的设计也有所区别,以适应不同级别的政府评估需要。

  (二)基本内容

  《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府建设的目标归纳为七个基本方面,明确了法治政府的七个内在标准。因而法治政府指标体系由以下七个方面的一级指标构成:

  指标一:法治政府在转变政府职能、创新管理方式方面的基本情况。政府职能转变和行政管理方式改革是法治政府正常运行的基石,是世界各国普遍关注的重要问题。政府的职能是什么,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 法治政府  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/53833.html
文章来源:《行政法学研究》2012年第1期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统