常安:统一多民族国家的宪制建构

选择字号:   本文共阅读 1146 次 更新时间:2012-03-12 18:23:34

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  ” 〔[13]〕,一个家庭、老大哥与小兄弟说法,既说明了社会主义国家处理民族关系强调民族平等、民族团结的价值指向,也表明了中国各族人民都是中华民族这个大家庭的成员的政治现实。

  新中国成立后,中央即派出了一系列的民族访问团,这些访问团由民委、文教委、卫生部、贸易部、青年团等不同单位的专家学者和工作人员组成,通过访问少数民族各界代表人物、召开民族联谊会和群众大会、举办民族干部培训班,这些举措,一方面沟通了中央政府与各少数民族之间的联系,另外也使得广大少数民族公民深切体会到祖国民族大家庭的温暖。所以,新中国成立初期派往广大少数民族地区的民族访问团,从政治政策制定、落实、宣传的角度,是对广大少数民族地区的一次前所未有的大规模调查和政策宣传,同时也具有深刻的国家建构意蕴,它有力地增强了广大少数民族人民作为中华民族大家庭成员的自豪感,也增强了少数民族地区对于中央政府的向心力,更为其后少数民族地区国家建设提供了良好的心理认同基础。〔[14]〕同时,新中国成立初期,针对少数民族地区一些不同少数民族、或者同一少数民族不同部落之间的诸如地界、草山、历史纠纷等遗留问题,也作了调解,如甘肃甘南藏族自治州玛曲县和四川阿坝藏族自治州阿坝县接壤地区,原来由于部落头人之间勾心斗角、因为扩充势力纠纷而械斗不断,新中国成立后为解决这一问题先后召开了五次协商会议,作了大量工作,最终由国家统一拨付资金、确定边界{14}203-205;这种努力,形象的说明了新中国的民族政策,是旨在维护、巩固一个“自由、平等的民族大家庭”,这个民族大家庭,是充满温情的血肉不可分离的大家庭,同时,当时为了维护和巩固这个“自由平等的民族大家庭”,新中国成立初期的先辈们付出了大量的政治努力,这种政治努力,包括中央政府与少数民族地区联系的加强,也包括不同少数民族之间和少数民族内部和谐、团结氛围的营造和维护。

  “中华人民共和国是统一的多民族国家”,那么,这个统一的多民族国家的政治属性是什么呢?社会主义性质的人民共和国。中华人民共和国,其国体是工人阶级领导、工农联盟为基础的人民民主专政,人民代表大会制度是其根本政治制度,其根本性质是社会主义属性,而由中国各族人民组成的这个统一的多民族国家,也必须服从于社会主义制度这一本质属性。中国各族人民,在漫长的历史长河中共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统,缔造了中华人民共和国;中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,也是中国共产党领导中国各族人民不畏艰辛、战胜各种艰难险阻所取得的。在新生的社会主义人民共和国建立之后,国家的根本任务变成了集中力量进行社会主义现代化建设,这是中华人民共和国统一的多民族国家内部各族人民共同的历史使命,而也正是这项共同的历史使命,继续加强和巩固着这个统一的多民族国家内部各族人民政治认同的心理基础。

  正是这种共同建设社会主义现代化国家的信念,激发了广大少数民族地区公民要求获得独立的政治、经济、文化地位,摆脱旧有奴隶制神权统治禁锢、翻身作主人的要求,这也是马克思主义关于人的解放观的应有含义;中华人民共和国作为以马克思主义为指导思想的社会主义国家,也有责任回应作为少数民族公民的这种要求获得个人全面解放和独立的政治、经济、文化地位的要求;而上世纪五、六十年代少数民族地区波澜壮阔的民主改革风潮,正是对广大少数民族公民渴望作为中华民族大家庭成员共同建设社会主义现代化国家要求的制度回应。所以,共同建设社会主义现代化国家,既是新中国各族人民共同的历史使命,也是中华人民共和国作为一个多民族的社会主义民族国家得以巩固、发展的政治认同心理基础。

  (三)民族区域自治制度确立与少数民族地区政治秩序重塑

  民族区域自治制度在新中国成立后的奠基,是对少数民族公民人权保障的彰显,是新中国民族治理转型的体现,同时也是新中国作为多民族的社会主义民族国家进行民族国家建构的一个重要内容。所以,新中国成立初期为民族区域自治制度奠基而进行的各种政治措施,实际上也是对少数民族地区旧有政治秩序的一种整合和重塑,因此也带有社会主义民族国家建构政治努力的色彩。而且,这种民族国家建构的政治努力,堪属中国自清末以来开始的,多民族国家的民族国家建构的一个重要飞跃。

  民族国家建构,其要旨在于塑造一个具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。民族区域自治制度在广大少数民族地区的推行,确保了人民民主专政的国体、人民代表大会制度作为根本政治制度这些中华人民共和国宪法所规定的社会主义制度在我国的全面实现。因此,1954年宪法颁布之前即已施行的《民族区域自治实施纲要》,明确提出“中国人民政治协商会议共同纲领,为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路,各民族自治区人民管理本民族内部事务,须遵循此总道路前进”(第三条);1954年宪法序言中,也将“逐步实现国家的社会主义工业化,逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”作为国家在过渡时期的总任务(1954年宪法序言第二段),且在总纲第四条中规定“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会”,而这,自然也包括广大边疆民族地区,只是需要“在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”(1954年宪法序言第五段)。所以,为了使包括广大少数民族公民在内的中国各族人民充分享受到社会主义制度的优越性,必须进行社会主义改造和民主改革,因为,当时少数民族地区广泛存在的奴隶制、政教合一的神权统治等落后的生产方式和政治治理模式,都和社会主义制度的国家性质是根本不相容的。

  通过少数民族地区的民主改革,原有的土司制度、神权统治得以摧毁,而代之以广大少数民族人民自主管理本民族内部事务的民族区域自治制度,同时,广大少数民族人民作为国家的公民,具有独立的政治地位,也充分享有宪法赋予的基本政治、经济、文化权利,并积极参加地方和国家的公共事务管理。一些当时还处于奴隶制、封建制生产方式的少数民族,通过社会主义改造实现了社会主义经济制度的转变;甚至是原始社会末期生产方式的民族,也在党和国家的帮助下,通过互助合作,积极发展经济和文化事业,逐步改造掉其原始落后的生产关系,并直接过渡到社会主义,从刀耕火种的原始劳作模式,直接享受到了社会主义制度的优越性。{15}96另外,在少数民族地区民主改革和社会主义改造中,国家充分考虑到了少数民族地区风俗、习惯的独特性,在改革步骤安排上采取了“慎重稳进”的方针,在具体实施模式上也采用了和其他地区不同的模式,且在充分考虑到广大少数民族人民渴望获得独立的政治、经济、文化地位的制度需求的同时,也通过爱国统一战线团结积极响应国家在少数民族地区进行民主改革号召的民族、宗教界爱国人士,争取通过和平改革的方式使少数民族地区政治秩序转变为社会主义性质

  虽然在清末立宪中,即有意识的通过边疆地区行政来实现这种治理转型和国家建构;继之的北洋政府和国民政府,由于国力的羸弱和其时内忧外患的乱世危局,除了通过各种政治、经济、文化措施尽最大努力的维持多民族国家政治版图的完整,在边疆民族地区民族治理体系重塑和国家建设中实际上很难有非常显著的成效,这种民族治理模式的真正转型和民族国家政治秩序的建构,在新中国成立后通过民族区域自治制度的确立,才实现了质的飞跃。早在解放战争时期,中国共产党就未雨绸缪,开始培养少数民族干部,并于1947年建立了第一个民族自治区内蒙古自治区。新中国成立后,毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人,也将培养少数民族干部提到了民族工作的重要议事日程。实践证明,大量少数民族干部的培养,即使广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现,也是建国加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道;在少数民族地区民主改革和社会主义改造过程中,广大少数民族干部也发挥了非常重要的作用。在民族区域自治制度正式确立后,少数民族干部也是国家对边疆民族地区进行正常的地方治理任务的具体承担者,可以说,少数民族干部的培养,为民族区域自治制度的确立和巩固提供了必备的人事条件,实际上也为国家在民族地区民族治理转型和国家建设提供了新的政治精英基础。

  另外,各民族自治地方自治机关的顺利建立,使广大少数民族公民自主管理本民族内部事务成为可能,是少数民族公民政治权利的一种生动体现,也表明国家在少数民族地区已建立起基本的地方政府管理体系,同时也是一个独立自主的社会主义民族国家塑造现代政治权力体系的一种努力。可以说,正是通过各级民族自治机关的建立,国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系,而这一点,无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式,还是清末民国时期边疆新政的政治努力,都未能做到。

  

  五、余论

  

  时下,民族问题已引发了越来越多不同学科学者的关注,也有不少学者通过各种视角来分析当代中国民族问题的症因所在,有归结于后冷战时代西方国家针对中国的有意怂恿、挑拨阴谋的,有的则认为市场化大潮下东西部差距拉大导致民族自治地方经济落后进而呼吁加快少数民族地区经济社会发展的,也有的学者开始反思以民族识别和优惠政策为核心的民族区域自治制度,并认为中国民族问题的症结在于新中国没有完成20世纪初开启的‘民族国家’的构建进程而是承袭了苏联的‘多民族联合体’式的国家构建模式。

  但这里面产生一个疑问:新中国成立后所采取的民族治理制度,一方面与前苏联的民族治理政策并不完全相同,如苏联采取的是联邦制与民族共和国制度,而我国是单一制与民族区域自治制度;另外,前苏联民族治理出现问题很大程度上是帝俄时代扩张所导致的历史遗留问题所致,而中国作为一个统一的多民族国家已经有几千年的历史,中华民族多元一体格局也是各族人民的共识。因此,如何客观评价新中国成立初期所进行的民族区域自治制度,对于中国这个多民族大国国家建构的作用?这既是一个颇有争议的理论话题,又具有相当的现实意义。

  上世纪五十年代中国的民族区域自治制度,相对于清末立宪的边疆新政,和民国初期的“五族共和”,一方面有效地促进和保障了少数民族地区公民的人权保护,另外一方面也有力地巩固了多民族社会主义民族国家的政治认同基础,如“翻身农奴把歌唱、哈达献给共产党”,便是当时少数民族公民对于我国民族治理宪政制度高度认可的一种真实写照。可以不夸张的讲,正是通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立、民族地区民主改革等具体政治措施的实施,中国这个多民族大国从清末开始的民族治理转型和民族国家建构才实现了质的飞跃。

  当然,无论是民族治理还是国家建构,都无法在一种宪政制度奠基之后就一劳永逸,因为,时间是流逝的,事物是流变的,总会有新的情况出现,总会面临新的挑战,如果不是这样,也就不需要与时俱进这个词汇了。尤其还要考虑的是,我国是一个多民族大国的这样一个民族分布特点,以及改革开放以来中国所面临的国内外局势的经济、政治、文化的全方面变化。市场化、全球化大潮的深入,后冷战时代复杂的地缘政治格局,均给当前民族治理带来一些新的特征,也增加了当代中国这个多民族大国的民族国家建构难度。现代政治是一种通过宪政安排的政治治理,如何探求多民族大国的民族治理与国家建构的宪政之路,既是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责,也为当代中国的公法学人们如何挖掘真正的中国宪法问题提供了现实的思考方向。

  因此,当代中国的民族治理和国家建构问题,并不是某一学科如民族学或者民族法的专有研究对象,而是需要包括法学、民族学、政治学、经济学、历史学等多个学科在内通力合作的一个复杂话题,而在这其中,法学所特有的直接面对制度构建的学科属性,有理由也有责任为当代中国的民族治理和国家建构做出自己的学科贡献。

  

  常安,西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授,法学博士,主要研究方向:中国宪政史、民族与法律问题。

  

  【注释】

  [1]详见《建国以来毛泽东文稿(第四册)》,中央文献出版社1990年版,页503-504。〕需要说明的是,正是因为建国初是民族区域自治制度这一基本宪政安排的奠基时代,所要要想动态的展现出这一制度抉择和实践过程,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2012年第1期

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