常安:统一多民族国家的宪制建构

选择字号:   本文共阅读 1146 次 更新时间:2012-03-12 18:23:34

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常安 (进入专栏)  

  根据54宪法的规定,完成了对于民族民主联合政府改建为自治州、自治县的工作;并对民族自治地方做了统一规范、调整、巩固,而当时民族民主联合政府的建立,对于增强民族杂居区各民族之间的团结互助、对于各族人民进行当家作主的民主意识培养起到了非常重要的作用,也为其后民族区域自治制度的全面实现提供了有利条件。{5}88-92

  民族区域自治地方的设立,是以少数民族聚居区为基础,结合民族关系、历史条件、经济发展的一种综合考量,既非用单纯的民族作为标准,也非按某一少数民族人口做机械划分,这是由我国各民族特定的人口条件和居住状况所决定的;如新疆维吾尔自治区,即包括40多个民族,其中聚居民族有13个,另外在相当一部分民族自治地方中主体民族占该民族自治地方的人口实际上并未超过半数;而根据少数民族居住的情况分别设立自治区、自治州、自治县以及民族乡,也是为了确保所有少数民族不论聚居还是散居,都能实现真正的自治,而这,既有利于少数民族公民自治权的普遍行使,也有利于培养平等、团结、互助的民族关系。全国各族人民,包括民族自治地方的各少数民族公民,只有团结起来,才能把我国建设成为一个富强、民主、文明的社会主义国家,我国各族人民的经济、政治、文化权利,也才能得到切实的落实和保障。

  

  三、少数民族地区民主改革:民族区域自治制度奠基的关键

  

  上世纪五十年代到六十年代,在我国广袤的边疆民族地区,曾发生过一次波澜壮阔的社会变革风潮,通过这次社会变革风潮,摧毁了几千年落后、腐朽、黑暗的奴隶制、封建制剥削制度,广大少数民族公民真正获得了《中华人民共和国宪法》所赋予的中华人民共和国公民所享有的各种政治、经济、文化权利,在政治上获得解放、当家作主,在经济上独立自主、翻身做主人,从而真正享受到了从《共同纲领》到《民族自治纲要》到1954年宪法中所规定的民族区域自治制度中的自治权利。这场社会变革风潮,就是建国后在我国少数民族自治地方所实行的民主改革。而实际上,也正是因为有了这次翻天覆地的民主改革,民族区域自治制度在我国边疆民族地区才真正得以奠基。因为,我们的民族区域自治制度所要求的自治,是少数民族公民作为中华人民共和国公民和族群身份所赋予的一种特殊的人民当家作主的权利,而不是继续任由少数奴隶主、封建主继续剥削广大少数民族公民的羁縻之道;是尊重少数民族特有的习俗、文化、传统而进行的一种特殊的治理模式,而不是继续维系落后、腐朽,与现代民主制度背道而驰的政教合一体制。所以,只有在少数民族地区的民主改革和社会主义改造进行之后,少数民族地区的生产方式、政治体制才真正转变为社会主义性质的政治、经济、文化制度,广大少数民族公民才真正成为民族自治权的享有者。也正是在这个意义上,笔者在本文中将上世纪这场波澜壮阔的社会变革风潮视为我国民族区域自治制度奠基的关键。

  (一)民族地区民主改革过程简述

  《共同纲领》中对民族平等原则的强调,对民族区域自治制度宪政地位的确认,掀开了中国历史上民族治理政治、法律制度建构的新的篇章。但是,直到1954年宪法作为新中国各族人民共同的政治契约颁布之后,广大少数民族地区的政治、体制还处于非常复杂的样态,少数民族中旧的社会、政治制度还未被根本触动。在新中国成立初期约3500万少数民族人口中,约有1300万人口的地区封建领主经济占统治地位,约有1000万人口的地区刚刚由领主制进入地主制,约有400万人口的地区还保留着封建农奴制,约有100万人口的地区还保持着奴隶制度,而约70万人口的地区甚至处于原始公社制度的末期。{6}381这些落后的经济制度,不但严重束缚了少数民族地区经济发展和生产力的解放,也和宪法所规定的社会主义经济制度是不相容的。

  经济基础决定上层建筑,经济制度如此,政治制度也概莫能外。在当时,西藏地区实行的是从清前期开始二百余年的“政教合一”体制,四川凉山彝族地区实行的是“家支奴隶制度”,云南、贵州、广西、甘肃等地的少数民族地区则是由头人、土司统治的所谓“山官制度”。以西藏地区所实行的“政教合一”体制为例,其是一个为适应封建农奴制经济体系而建立起来的僧侣贵族专政政权,在旧西藏,“占西藏绝大多数人口的农奴没有任何政治地位,也不可能担任政府官职,而被称为色囊巴的小三品以上官员的全部大贵族子弟,一出生就获得四品官衔,十七八岁就可以出任西藏地方政府的重要职务”;{7}482-289所以旧西藏的政治体制实际上是由极少数僧侣和贵族阶层控制的世俗政治与宗教神权合二为一的一种前现代政治体制;而旧西藏的法律制度,一方面公然将人分为三六九等,另外一方面在刑事法律体系方面也呈现出明显的差别待遇,农奴主杀害农奴赔偿少数财务即可了事,而贵族、活佛的赔命价则是与尸体等重的黄金;同时,在旧西藏僧侣贵族专政的政治体制中,不同地区、教派、贵族集团的倾轧也是此起彼伏。所以,旧西藏地区的政治体制,并不是一些西方学者所鼓吹的宗教超然物外、政权和平安乐的世外桃源,而是建立在占西藏人口绝大多数的农奴缺乏政治地位的一种政教合一体制基础之上的。

  而这种混杂、落后的政治、经济体制,一方面严重影响了少数民族地区的社会发展,另外一方面也使得我国社会主义政治、经济、法律制度呈现出明显的不协调状态,同时更不利于宪法和民族区域自治制度所赋予的少数民族公民的各种政治、经济、文化权利和自治权利的充分享有。所以,少数民族地区的民主改革和社会主义改造,虽然因为少数民族地区特殊的民族、宗教情况而无法采取和汉族地区一样的方式和步骤,但在少数民族地区进行民主改革本身,却是中华人民共和国成立后社会主义政治、经济、法律制度建构的必然要求,也是广大少数民族人民渴望当家作主的共同愿望。也正因为如此,在1951年所签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(俗称《十七条协议》)中也明确提出西藏的各项改革事宜必须进行,只是需根据西藏的具体情况选择适合的时间和方式,而实际上,西藏地区民主改革的进行,也是《十七条协议》中“与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利,发展其政治、经济、文化教育事业”这一西藏和平解放目的的具体落实。

  所以,早在1950年,毛泽东就提出,“团结少数民族很重要。全国少数民族大约有三千万人。少数民族地区的社会改革,是一件重大的事情,必须谨慎对待”,同时强调少数民族地区的改革必须由少数民族自己来解决。〔{8}696-697〕周恩来在四川甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州的民主改革批示中也指出,“我国各民族都要过渡到社会主义,少数民族地区都要进行民主改革和社会主义改造,消灭剥削制度,这是我国宪法规定了的,我们应该遵照宪法办事。”{9}322即既要认识到民主改革的必须性,又要认识到这种改革的艰巨性和复杂性。而新中国成立后少数民族地区的民主改革,采取的是一种典型的稳步推进模式。就采取的具体方式而言,也是根据不同民族地区的特点而进行,同时和汉族地区的民主改革也有很大差异,如在四川甘孜藏族自治州,虽然目的是废除土司、头人在差役、赋税、拘押、刑罚方面的政治、经济和司法特权及封建的土地所有制,但尽量采取和缓的方式,除叛乱首恶份子和骨干份子的土地和财产实行没收外,其他均采取赎买的方式{10}14,旨在经过和平协商,实行民主改革。

  而西藏地区的民主改革,无论是依据作为建国大纲的《共同纲领》,还是作为全国各族人民共同契约的1954年宪法,都具有法理上的合法性,即使是《十七条协议》,也明确了西藏地区进行民主改革的必要性。而为了民主改革能够在和平、有序、稳定的环境下进行,西藏工委和党中央面对西藏各界尤其是广大农奴阶层要求改革的呼声,仍然以极大的耐心和诚意等待西藏上层分子的觉悟起来自动进行改革,这也是对《十七条协议》的一种遵守,但这却被西藏少数上层分子和西方敌对势力视为中央政府软弱的表现,先是在美国中情局的支持下成立“四水六岗组织”,在拉萨大肆烧杀抢掠,后于1959年3月10日公认挟持达赖走上叛国的不归路。{11}西藏少数上层份子率先撕毁《十七条协议》,将中央对其的让步视为“西藏独立”的良机的做法,用见证西藏政治风云和社会发展百年变迁的阿沛·阿旺晋美先生的话说,就是“坏事变成了好事”,{12}3·10叛乱发生后,广大农奴和奴隶积极支持人民解放军的平叛行动,同时西藏地区的民主改革也正式展开。在西藏民主改革的具体开展中,一方面充分发挥广大翻身农奴的积极性,同时也注意做好西藏上层开明人士的统战工作;先在部分地区进行试点,然后再进行推广,由点及面、大事慎办,同时将参与叛乱和未参与叛乱的人加以区别对待,对未参加过叛乱的农奴主的财产采取赎买政策而非没收政策,以最大范围的扩大爱国统一战线的范围,减少民主改革的阻力。所以,在正确决策的坚决推行下,西藏地区的民主改革于1961年胜利完成,并于1965年正式成立西藏自治区。

  (二)少数民族地区民主改革:一场波澜壮阔的人权诗篇

  人权,简而言之即作为一个人所应当享有的基本权利,但在民主改革前的少数民族地区,有相当一部分地方实行的是奴隶制,以西藏为例,占西藏地区人口绝大多数的农奴和奴隶缺乏最起码的人身自由,更不用说其他政治、经济、文化权利,农奴主对农奴掌有生死婚嫁大权,可以买卖、赠送、转让或交换,可以滥施酷刑,而这,却被少数别有用心的西方人士称之为没有阶级压迫、只有对宗教的虔诚的“香格里拉”。试想一个人如果处于最起码的人身自由、人格尊严都得不到保障的状况下,还哪里谈得上什么人权,即使就人权的具体内容而言,农奴和奴隶没有任何政治地位,也没有参与地方政治管理的可能,自然谈不上享有政治权利,农奴和奴隶一贫如洗,不存在财产权,在奴隶制状态下,接受教育是少数奴隶主、僧侣的专利,大部分农奴和奴隶实际上是文盲,〔[7]〕也不存在受教育权的享有,而受教育权的匮乏本身又直接导致其子孙后代也成为永远无法摆脱贫穷地位的“贱民”,因此,在旧西藏僧侣和贵族专政的情况下,广大人民的人权状况得不到丝毫保障,更谈不上身处天堂。

  所以,包括西藏在内的少数民族地区的民主改革,可以称之为一场波澜壮阔的人权诗篇,它使得广大农奴、奴隶第一次享受到作为一个人所应当享有的政治、经济、文化权利,真正具有了作为一个国家公民的基本人格尊严,同时也真正参与到国家政治、经济、文化管理之中。而废除奴隶制,同时也是人权作为普世价值的一种体现,如《世界人权宣言》第四条即为,“任何人不得使为奴隶或奴役;一切形式的奴隶制度和奴隶买卖,均应予以禁止”,《公民权利和政治权利国际公约》第八条第一款也规定,“任何人不得使为奴隶;一切形式的奴隶制度和奴隶买卖均应予以禁止”,由此可见,禁止蓄奴,任何人都不得被使为奴隶,一切形式的奴隶制度均应予以禁止,是世界各国人民在人权事务上的共识。另外,反对酷刑,也是诸多人权公约反复强调的,但在民主改革之前的农奴制下,以旧西藏为例,割鼻、割舌、砍手砍脚、剜眼珠、戴石帽、站木笼等残酷的刑罚可谓种类繁多。〔[8]〕而在民主改革之后,落后的农奴制、残酷的刑罚制度均得到废除,同时还采取各种措施,发展民族地区的经济、文化事业,以确保他们真正享有宪法所赋予的各种政治、经济、文化权利。

  以四川为例,民主改革摧毁了奴隶制(原彝族社会)、封建农奴制(原藏族社会),近六十余万农奴、奴隶砸碎了以前压在自己身上的人身枷锁,获得了人身自由,民主改革也改变了原来极少数奴隶主、农奴主占有大量生产资料的不合理状态,广大少数民族人民分得了土地、牲畜和其他生产资料,真正享受到了财产权,〔[9]〕同时,翻身农奴也积极参加国家和地方公共事务管理,具有了政治权利。在西藏,占人口95%的农奴和奴隶第一次获得了独立的人身自由,第一次获得了属于自己的生产资料,第一次平等享有宪法所赋予其的公民权利,“翻身农奴把歌唱,哈达献给共产党”,正是西藏在民主改革后广大少数民族公民昂首迈向“权利的时代”的生动写照,政教合一的封建农奴制度的废除,百万农奴和奴隶获得解放,既是西藏社会发展史上最广泛、最深刻、最伟大的一次变革,也是西藏社会发展和人权进步一次划时代的历史事件,而且其在人类文明发展史和世界人权史上,也无疑具有重大的历史意义。而这一切,都要归功于民族地区民主改革的实行。

  (三) 少数民族地区民主改革:使少数民族公民真正当家作主

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文章来源:《现代法学》2012年第1期

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