黄宗智:重新发现政治空间:改革中的地方-国家体制

选择字号:   本文共阅读 1404 次 更新时间:2011-07-25 20:54:48

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  所设目标固然包含社会公正、公共服务和环境保护等,但在制度化了的量化管理机制下,真正刚性的任务乃是易于量化的“招商引资”和GDP增长目标。因此,在现存制度和管理机制下,自然形成了经济发展乃是“重中之重”的实践逻辑。

  

  进一步改革的方向?

  

  《文化纵横》:必须看到,市场化与官僚体制的独特结合,既可能带来惊人的经济效率,也可能蜕化为地方权力的寻租,或是沦为一种风险最小、收益最大的明哲保身的犬儒政治。

  黄宗智:地方政府各部门的利益追求,以及因这种追求而出现的部门间的矛盾,其实也是旧体制和新市场经济结合的另一面。我接触过一个案例,南方某县的民政部门近十几年来竟然拒绝处理、登记夫妻双方同意的离婚。其原因是不愿意为十分有限的收费──8元的登记手续费,而惹上登记过程中可能出现的当事人间的矛盾和麻烦,为此把简单的离婚登记也全部推向当地法院,因此引起了部门间的矛盾和上访。它是在市场化了的新体制要求地方政府创收的大环境下形成的。而我们可以更进一步把地方官员腐败也视作政府部门及其官员牟利化现象的一个方面。一些最新的调研证明,中央为发展“社会主义新农村”的各项拨款,多被一层一层的地方政府部门或个人克扣、挤占,以致真正交付给基层的只是所拨款项的一半甚或更少,乡镇市场建设补助资金如此,卫生院建设补助资金、学校危房改造的国债基金等等也如此。这是个半公开的普遍现象。在现阶段改革中的地方政府体制下,人们普遍认为与地方官员打交道,没有礼物和其个人或部门利益便什么事都不可能办成。

  因此,必须看到,改革过程中形成的特殊地方体制既可能是一种过渡性的体制,也可能会是长期凝固的体制。从正面来说,它推进了震惊世界的经济发展“奇迹”;从反面来说,它导致了社会和环境的危机,并在许多方面具有既是旧体制的,也是新牟利化的制度性劣质。在原有的官僚化倾向——繁琐的程序、形式主义、臃肿和低效率、官官相护等等之上,消除了过去为人民服务的意识形态及其钳制作用,更加上了部门和官员的谋利意识,其弊端可能更甚于过去的官僚主义。如果不进一步改革,很可能会凝固成一种新的僵化体制。

  

  《文化纵横》:那么,您认为改革应该从何处出发?改革可以借鉴的理念与历史经验又有哪些?

  黄宗智:今天,中央政府已经打出要从汲取型、管制型政府转化为服务型政府的理念。这是个非常关键的理念,它意味着由政府来(再次)负起公共物品的主要责任,为广大农民,以及城市非正规就业的农民工和下岗工人,提供公共服务和社会保障。它也意味着国家体制有根本性转型的可能。

  中央政府的政策抉择显然非常关键。鉴于过去30年的实践经验,最关键的步骤也许是地方官员审核制度。如果能够把优质福利、社会公平和环境保护真正变成“硬”道理,采纳具有长远视野的审核制度来替代现在仍然主要以经济发展为标准的政绩机制,应该不仅能够推动市场发展,也能促进国家体制本身的转化。毋庸说,目标是从旧管制型国家体制转化为真正为人民服务的体制。

  和一般的民主制度国家不同,中国政府的决策过程经常先在地方上“试点”,然后由中央决策,“以点带面”推广。民主制度下的国家,则必须在采用某一政策之前,预测其可能后果,凭此而后采用。但中国的集中和分级的地方政治架构则允许试点型的试验,在看到某地某级实际结果之后,方才采用、推广某一政策。新近报道和讨论较多的 “重庆经验”——用市场化了的公有资产的增值来投资于公共建设,并带动私人资本的参与,再用进一步的增值来再建设——便可能在某种程度上体现了这样的一种尝试。

  

  《文化纵横》:也就是说,地方干部在目前的政绩考核体系下,必然束缚于经济发展的紧箍咒。只有首先给他们松绑,把“为人民服务”的理念变成硬道理,转化对地方干部的政绩考核体系,才能让地方政治焕发出新的生机和活力。

  黄宗智:从中国历史上看,地方权力在合适的政治/社会条件下,往往能有效地承担社会治理/服务的功能。即使在王朝更替时期,国家权力衰败主要限于中央权力而非地方权力。地方政府与地方社会往往能共同承担起繁多的公共活动。我们知道王安石变法的著名讨论,王安石提倡依赖带薪的正规官吏来进行治理,这是中央行政指令一竿到底的垂直控制的郡县思路;司马光则把县以下的治理寄托于地方与士绅精英的互动。司马光的观点后来成为整个明清时代占统治地位的儒家主流政治观点。

  

  地方第三领域的再生长:集权的简约治理

  

  《文化纵横》:您是否认为,要寻找当下中国地方政治的出路,必须重新思考古典中国的政治经验,通过发现和培育新的历史主体与政治空间,从而改善地方政治的治理?

  黄宗智:要真正探索中国的地方治理,当然离不开对中国历史的回顾。众所周知,中华帝国的专制权力程度很高。但是,考虑到官僚机构仅仅能延伸到19世纪人均负责管理25万人的县令一级,它的基层渗透权力的程度很低。低度基层渗透权力和高度专制权力的矛盾结合是思考中国帝国政府的一个有效路径。

  中国古代政府虽有宏大的彻底控制社会的设想,特别是它的十进制户籍管理组织──里甲、保甲制度,然而事实上,世袭制的逻辑要求政府机构保持最少数量的科层,以免切断整个体系倚为纽带的个人忠诚,造成地方性的世袭分割。当然,从一个长时期过密化小农经济中抽取的有限赋税也是对官僚机构充分科层制化的另一个限制,这恰巧契合了清政府减少国家强加于社会的负担的愿望。由此,清政府规定将每个县的胥吏和衙役人数分别控制在几十个之内,试图将地方县令下的胥役限制在最低限度上。

  所以,中国古代的政权,虽然高度集中,同时也高度简约,对社会基层其实高度放任。在公共事务和地方治理中,士绅以及地方精英扮演极为重要的角色。以清末的商会为例:它们是由政府(在1904年)提倡建立并受其管束的,但同时代表个体商人的利益,并逐渐承担了很多政府职能,例如维持新式的市政服务,建立公共安全机构和调解纠纷。

  

  《文化纵横》:您是不是认为,应该在地方治理中,充分利用地方精英的半官方身份,他既不单纯是市民社会的个体,也不是国家指派的官僚,而是“亦官亦民”“非官非民”的“第三领域”成员,在这个中间领域培育的基础上,地方才能出现良性的治理,在这个意义上,地方性政治甚至要优先于全国性政治?

  黄宗智:但是,应该承认,士绅精英早已不存在了。归根到底,士绅精英源于农业国家及其等级秩序的治理意识形态;它不能涵盖20世纪半正式行政的实践。在今天高度工业化和全球化的中国,对为农业国家设想的“儒化的法家”治理模式的多种要求已经不复存在了。官僚体系的规模也不再受到有限税收的限制。而对教育、卫生、市场和交通、通信基础设施的现代要求,意味着新的政府和过去必定会有很大不同。简约治理模式必须联系今日从汲取控制型国家到公共服务型国家的转型,才可能起作用。但是,20世纪早期地方自治和由地方推动的公共服务先例,以及毛泽东时代的国家+地方集体参与的教育模式,排除其过度“全能”弊端,仍然值得借鉴。民众参与和控制关乎地方利益的项目,有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立。在中国的广大地域上,考虑到小农经济和半熟人社区将长期存在,简单依赖科层制化的福利国家模式,不见得能够解决政府转型中的实际问题。

  

  《文化纵横》:与一些新儒家保守主义者不同,您认为,中国国家基础渗透能力/财政汲取能力的增强,以及转型时期社会复杂的公共品需求,已经使得地方的儒家式简约治理的图景,变得不再现实与必要?

  黄宗智:应当看到,历史上的简约治理,就是由于无法克服地方的大规模贫穷,才造成了周期性的农民战争。进入近现代,正是应了这样的社会背景,而促成了中国共产党领导的社会革命,以及其后国家对社会的大规模干预。由此,在原有的古代官僚体制之上,形成了现代革命对社会的全能控制体制,以及强烈的官僚主义化倾向。不过,在当时,面对权力如此庞大、如此高度渗透基层的“体制”问题,毛时代采用的主要是两种对策:一是通过 “开门整党”的群众运动来纠正政治制度的官僚化,最终走到了文化大革命的极端;一是由中央的条条放权于地方的块块,赋予第一线的基层和地方更大的灵活性。后者正是改革时期所运用的方法。所以,并不是简单的要不要简约治理的问题,而是需要什么样的政治,考虑怎样的政治治理才真正有益于老百姓的问题。

  

  《文化纵横》:那么,在您看来,在目前的地方权力架构中,如何才可能形成新的政治空间?

  黄宗智:近现代欧洲的民主是从高度的社会整合与高度的国家政权建设中产生的。从社会整合为一种全国性公众和国家经由现代科层机构而扩展的两重过程里,民主才浮现出来。在我看来,中国地方政治的希望或许是在第三领域,而不是在仍被限制着的私人领域。正是在第三领域这一地带,国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动,也是在这一地带,新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里可能是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。

  我们看到,清末以来,在商业最为活跃的地区,新的城镇开始涌现。与这些城镇一起涌现的还有各种新型社会群体,尤其是商人团体。在这样的环境里,商人团体常常与地方政治权力合作从事各种公共活动,诸如公用事业建设、维持救济组织、调解争端等等。由于王朝衰败与列强环伺的刺激,晚清与民国时期的地方精英们(包括朝野)动员起来进行公共活动和关心救亡达到了前所未有的程度。伴同上述社会整合的诸种趋势,许多新制度如地方议会、自治社团等也纷纷浮现。

  也许可以借鉴“集权的简约治理”——在高度集中的皇权下依赖来自社区的半正式官员的简约治理——的实践传统,适当考虑结合政府的威权功能和社区的参与和监督,再加以市场的竞争和激励机制。在公共物品提供上,可以利用旧体制的威权特点来带动新型的公共服务,适当纳入私营企业来激发创新性,利用竞争(包括地方间的竞争)来提高效率,考虑部分采用公私合营的半企业性的服务,由政府来领导、发动,地方社区来配合和监督,私营企业来参与。这或许是未来中国地方政治治理可以努力的方向。

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文章来源:《文化纵横》2009年第六期

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