黄冬娅:多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景

选择字号:   本文共阅读 1489 次 更新时间:2011-04-30 10:02:24

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黄冬娅  

  然后他们再在社区中分配税额、收缴税款(黄宗智,2008:8-10)。

  在明代,非官方统计,明朝政府有官20400名和吏51000名。但是因为后者同时供役于军,所以可以推测他们中约有30%受雇于府县衙门,这些人员分属于1138个县,意味着其时最大的县也不会超过30个薪俸的职位,小县就更少(黄仁宇,2007:258)。在征税过程中每一纳税户实现要从知县处得到钱粮文册以及印信小票,告知征税和各种加派之内容。一个中等的县大约有2000纳税户,人口多的县可能超过100000户,但是一个县税收部门的正式书吏一般不会超过6个。

  因此,税收管理中,政府只能依靠各种各种“税收代理人”(黄仁宇,2007:214-215)。

  这些非正式官僚既州县地方政府的书吏、衙役、随从和幕友等人员(瞿同祖,2003[1962]),也包括乡村中产生由官府批准任命的各种“准官员”,比如,地方(杜赞奇)、乡保(黄宗智)、乡地(李怀印)以及赋税征收中的总催、里甲、收兑、听解和柜头等税收代理人(黄仁宇,2007)等等;在数量上,根据瞿同祖(2003)的分析,在清代一个县衙中,仅仅书吏就可能达到几百直至上千人,最多的达到2000-3000人;而一个县衙中衙役的数量往往也在几百到几千人之间,据称仅巴县一县衙就有7000个衙役。

  晚清时期,介于县衙和民众之间的生监和胥吏更是大量滋生。在经费来源上,一方面,在国家有限的财政收入下,各种胥吏差役和“刁劣生监”的收入绝大部分来源于“浮收”,而这又催化了“浮收”规模的不断膨胀以及底层差役等数目的不断增加。瞿同祖将他们的收入分为三类,即薪俸、陋规费和贪赃。

  民国时期,虽然国家努力推进政权建设,推动基层官僚机构的建立及其正规化(Thaxton ,1990),但是,在许多领域,国家仍然没有能够建立有效的官僚机构从而取缔这些国家赖以进行基层治理的中间人。在城市,对于广东花捐、妓捐征收的研究发现,在该种税捐征收中,政府普遍采用包商承投的方式、依靠各种形式的包税人来汲取税收(Remick,2003;傅高义,2008)。在乡村,黄宗智发现,伴随着20世纪官僚化的“国家建设”,旧的草根阶层的简约治理仍然有相当部分保留了下来。县以下的准官员乡保是个关键性的人员,每人平均负责管理20余个村庄(宝坻县总共约900多个村庄)的税务征收和司法事务。这些乡保是县衙门和地方社会之间的主要联络人。他们是不带薪的准官员,来自地方社会,由地方提名,经国家批准确认。杜赞奇进一步指出,那些替代包税人的正式税收员虽然也领取国家薪水,但是薪金甚微,并且多是过去的包税人或者牙人,国家仍然难以控制这些人员,国家税收的任何一点增加都伴随着这些下层人员抽取的各种陋规费的增加。不断向基层延伸的国家政权及其财政压力加大了这些非正式官僚的掠夺性,并进一步将这种“赢利型经纪人”体制深入到社会最下层。

  在比较政治学中,研究者对于世袭式行政体系下国家依靠各种中间人进行税收征收的利弊存在不同的判断。有的研究者认为,这使得统治者克服了税收评估、代理人监控等诸多难题,以较小的成本保证一定的税收收入,一些研究者则认为,这些中间人的存在并不在于它是一种节约成本的行政体系,相反,它是统治者无法克服代理人监控难题而导致失控的结果,也就是说,依靠包税人等中间人实现税收汲取的目标并不是有效率的,相反,它造成了严重的代理人监控问题。

  同样,在明清和民国基层治理研究中,对于非正式官僚在基层治理中扮演的角色,研究者刻画了两幅不同的图景。一些研究者更多地强调非正式官僚所带来的种种弊端。一方面,各种胥吏向来都是士大夫贬斥的对象,晚清清流和经世致用学派更高举道德主义的旗帜,基层胥吏成为他们针砭时弊、推动经世改革的主要对象之一(程农,1999);另一方面,在研究者看来,在基层治理中,县衙差役包揽诉讼、肥饱私囊、篡改粮册等问题的确十分突出。明清两朝,在危机到来的时候,难以有效地汲取更多的收入,就是因为整个税收系统已经超出他们的控制,估计百20%-30%的税收为书吏等所贪污(Kiser Tong,1992)。黄仁宇(2007)与这些强调非正式官僚对于基层治理的消极作用的观点不同,一些研究者对于非正式官僚持有积极的评价。比如,瑞德(Reed,1995)认为,衙役和书吏并不是如明清清流所批评和已有研究所说的那样完全是腐化不堪、败坏朝政,相反,他认为在财政严重供给不足的情况下,这些基层非正式官僚承担了基层政府的重要管理职责,他们的营私逐利行为也不过是为了获取基本的生活收入,一部分收入也构成了基层政府基本的钱粮来源。雷米克(Remick,2002)对于广东税捐征收的研究认为,通过包税人体制,广东省才能够比其他省份汲取更多的税捐,从而使得民国时期广东的地方政权建设明显强于其他众多省份,地方政府更有能力建立有效的新制度(比如警力、诊所、安置中心等),并提供更多的公共物品和服务(基础设施、监狱、法庭、学校、自来水处理厂、居民区筹建、市场、广播塔、电话交换站等)。黄宗智(2008)进一步将明清以至民国的这种依靠非正式官僚进行基层治理的方式总结为一种“简约治理”的模式。他认为,这种治理理念与毛泽东的“简政”和“反科层制”理念相似,都与西方强调基层治理从前现代走向现代必然要实现的“理性化”和“官僚化”进程截然不同,从中我们可以发现中国基层治理不同于西方的传统。在他看来,简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式,有助于解决从汲取控制型国家到公共服务型国家转型中实现基层治理中的许多问题,是需要保存的治理传统。

  1949年后,公有制、农业合作化带来的国家税收汲取方式的变化和财政收入的增加,国家正式机构向基层的延伸、国家行政管理方式的改革、对于基层各色人等的阶级成分清理、意识形态控制等等,都使得这种通过中间人进行基层治理的方式在相当大程度上被清除(Lindblom,1977)。在社区建设中,国家通过居委会的建立和完善以及对于旧有保甲组织人员的阶级清理等方式根除介于国家与居民之间的各种中介人(郭圣莉,2006)。在市场管理领域,国家也通过市场整理、人员改造和清理等方式,在相当大程度上消除了在旧社会普遍存在的各种“经纪人”,根除“经纪人”收取市场交易费用的现象,而代之以国家基层市场管理机构的建立以及相关费用的收取(黄冬娅,2008)。但是,在1978年前,国家正式官僚机构中的非正式人员现象并未得到完全的根除,在广州的市场管理中,虽然国家反复力图推进基层市场管理机构人员正规化建设,但是,其中的非正式人员一直仍然存在,在税收机构中仍然存在“助征员”等。但是,在强调阶级斗争、意识形态控制等情况下,对他们的监控问题已经大为好转,各种流弊得到很好的控制。

  不过,在1980年代,这些非正式人员的数目迅猛膨胀,这就是所谓的“协管员”。根据中央编委的定义,协管员是指协助管理机关进行监督管理的非正式人员。这些协管员并不都是经过当地劳动人事部门或者相关行政管理部门组织招收,还有很多是诸如工商所、派出所等基层管理机构自行决定招收的,其中还不排除由基层管理人员自行委托社会人员充当。它们的经费大部分来自于各部门的预算外经费,比如,工商协管员的经费大部分来自于工商“两费”(个体工商户管理费和市场管理费)。在有的地方,甚至发生工商所人员直接将收取“两费”的职责。1991年我国工商所协管员的人数达到了20多万,协管员的数量与工商所正式人员人数相差无几,比1983年增加了4倍多(刘敏学,1991)。而且,这时期不仅在市场管理领域,而且在其他各个领域,包括城管、交通、公安、税收等各个领域,协管员人数都激增。在1990年代中后期后,国家逐步对于协管员进行清理,对行政执法资格进行严格限定,约束其行政协管权力。这使得协管员的分布在行业上出现了变化,比如,随着国家在工商管理领域控制目标的弱化,工商领域的协管员数量激减,主要只是分布在猪肉屠宰领域;但同时,在社会经济复杂化过程中国家也面对更多的新挑战,国家权力的触角延伸到新的社会经济空间,因此,在一些国家依旧需要加强的治理目标的以及新的治理目标领域,协管员仍然大量滋生。比如,在城市基层治理中,他们分布在治安、交通、劳动监察、城管、流动人口管理、出租屋管理等部门,他们数目庞大,仅深圳龙岗区就有12支共2.5万名协管员;而广州市有治安协管员1万人,劳动监察协管员900多人,城管协管员2400多人,交通协管员2000人,出租屋协管员8200多人等。

  

  (三)群众动员

  在1949年后,在国家缺乏财政供给将官僚机构延伸到最基层以实现其基层治理目标的时候,国家并没有如西欧国家或者民国时期那样主要求助于各种非正式官僚以克服官僚机构的局限和不足,相反,国家求诉于“群众动员”这种独特的方式来加强其基层治理,并赋予这些群众性组织一定的行政管理职权,从而,发动一切可以发动的力量,通过广泛的群众动员来实现国家基层治理的目标。

  建国初,新政权之所以能够不再诉求于非正式官僚,并不是因为它已经解决了建立正式官僚机构所需的财政供给的问题,从而不需要依靠非正式官僚。相反,广州市的财政供给的问题仍然存在,但是,新政权在正式官僚机构之外依靠的力量发生了改变,也就是说,在基层治理所面对的问题仍具有延续性的基础上,地方政府基层治理方式发生了转型(黄冬娅,2008)。

  这时的群众动员治理方式与非正式官僚治理方式不同。其一,后者被认为是存在于对于社会有限干预的社会经济结构和意识形态之上,而前者是建立在全能主义国家的社会经济结构以及意识形态之上的,它也因这种结构和意识形态而成为可能。其二,建国后,基层治理的“群众路线”最初之建立与运行就是依靠“群众动员”来替代逐利导向的非正式官僚。不管是庞大的护税组织、群众性市场管理网络,还是庞大的治保组织,支持其运行的是国家的“动员”,这种“动员”建立的基础是意识形态约束和道德激励,而非经济考量。因此,在其最初的运行中能够较好地克服监控问题,而不带来非正式官僚治理中的诸多陋弊。

  我们可以看到,群众动员在基层治理中扮演了重要的角色。比如,建国初,在广州税收评估中,一方面,国家逐步建立专管员制度;另一方面,广泛地发动居民农民护税小组、发动店员和工人护税。不管是在城市还是在农村,依靠“群众”以及“动员”,国家努力克服税收评估、税源控制、黑田挤查、税员监控等多方面的困难,使得国家能够实现之前只能依靠非正式官僚实现的任务(王绍光,2002)。这种群众动员方式并非如黄宗智所言与非正式官僚的基层治理一脉相承,相反,它力图摒弃的正是非正式官僚可能带来的陋弊。在公共治安领域,1949年后的中国在警察数量很少的情况下,依靠庞大的治保组织网络实现了社会治安的稳定,创造了“安全”的公共治安环境(樊鹏,2009)。在市场管理领域,国家同样也建立了广泛的城市群众市场管理网络和农村贫下中农市场管理网络,以加强对于投机倒把等市场违法行为的查处。

  例如,1963年,为了实现加强基层市场管理的目标,广州市某区就在商业、行业部门以及小商贩组织中组织了400多人的群众性组织(市管小组或者称为市管网)(海珠区市场管理委员会,1963:73-76)。东山区设立地段监督岗66个,建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度(东山区市场管理委员会,1964:34-37)。越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍,某兼职市管员一年就提供了61宗线索,现场带案8起,协助破案26宗,配合追赃13宗。此外,还在小商贩中组织了2,688名义务市管员,平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量,从而将市管专门力量与群众力量结合(广州市管会,1963:43-47)。上世纪70年代,在市场管理领域,广州市又推行贫下中农管理市场的路线,到1973年,广州市从化县建立贫管小组141个,义务市管员11,366人(广州市从化县工商行政管理局,1993:40)。在郊区,1968年开始,基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。郊区打击投机倒把办公室对其进行业务指导(广州市白云区工商行政管理局,1996:23)。

  到1977年,广东省拥有贫管队伍16万人(广东省地方史志委员会,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《公共行政评论》2010年第4期

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