傅勇:分权治理与地方政府合意性:新政治经济学能告诉我们什么?

选择字号:   本文共阅读 1427 次 更新时间:2010-08-30 10:37:36

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傅勇  

  并构成了支持分权大行其道的最早论述。有两个方向构成了最初的原创性贡献。其一,Hayek(1945)在其讨论信息有效利用的著名论文中,强调了地方政府对地方性信息的获取具有优势,这使得地方政府能够比中央政府更好地提供公共物品以满足当地居民的偏好。其二,就是上文提到过的Tiebout(1956)。他实际上建立了一个公共部门的“看不见的手”的一般均衡模型,在公共部门内引入市场机制,从而能够较公共选择过程(如投票)更有效地显示出消费者的真实偏好。?

  在Tiebout那里,地方政府公共物品供给的模式是事先决定的,并且地方政府总是把平均成本降到最低,因而,在一定程度上,地方政府能够有效供给公共物品不是模型的结果,而是前提假设。分权供给公共服务的好处仅限于居民“用脚投票”显示出真实偏好。可以说,地方政府的激励和行为像是一个“黑箱”被隐藏了起来,就像古典的企业理论将企业抽象成一个生产函数一样。?

  Tiebout(1956)的这些问题随后得到了部分弥补。Musgrave(1959)表明,税收和支出责任相对应时,分权才能够改善公共福利。Besley & Coate(2003)进一步从政治经济学的视角证明了分权供给公共物品的优势。他们认为,集中供给公共物品的真正困难在于成本在地区之间加以分摊时的利益冲突。当由地方选民决定公共物品如何供给时,冲突表现在立法过程中。此时,当供给以超过最少代表人数的办法决定时,公共物品供给就是随机的且在地区间配置失当;当供给决定带有更多的协调性时,公共物品则供给过度。在这两种情况下,即便在地区间供给同质的公共物品,集中供给也会面临一个较高的成本;同样,即便存在一定外溢性,集中供给也不一定占优。?

  此外,分权提高公共部门效率的源泉还在于能改进对地方政府的评估。这首先是因为分权将政府更直接地置于居民的监督之下(Dethier,1999)。其次,还来自于政府之间的“标尺竞争”改善了信息的不对称,选民可以参考其他地方政府的行为评价本地区的政府效率。?

  总的来说,Tiebout之后的主流文献主要是更加具体地阐述分权能够促进公共物品供给这一“定论”,且相关研究基本限于发达经济体。此后,由于学者认为分权可能有更重要的作用:推动经济增长和经济转型,公共物品供给在分权理论中被进一步“边缘化”。由此诱发的第二代分权理论与解释转型国家的经济增长绩效的理论热点问题相连,吸引了分权领域研究的主要注意力。?

  不过,自20世纪90年代中期以来,对分权成本的反思渐渐形成一个潮流(如Keen & Marchand,1997;Triesman,2000;Bardhan,2002;Bucovetsky,2005;Cai & Treisman,2005)。这个潮流细致地考量了Tiebout模型的前提假设的现实性,尤其是其在发展中国家的适用性,认为分权并不必然会促进公共物品供给的改善。这些反思大致可以概括为以下几个方面。?

  首先,居民不会因公共服务的差异而进行完全流动。即便在欧洲,极低的国内人口迁移率也能保证Tiebout机制发挥作用(Faguet,2004)。同时,即便居民跨区流动频繁,公共服务的差异通常也不是主要的流动因素。其次,地方政府的运行通常并不满足效率原则。一是因为在发展中国家,居民对地方政府缺乏有效的监督体制;二是层级越低的地方政府越容易被利益集团俘获和滋生腐败;三是发展中国家的政府在供给公共物品时,可能会更加强调收入分配以及反贫困等非效率目标(Triesman,2000;Bardhan,2002)。再次,同中央政府相比,地方政府的治理能力更差。一般而言,在人员素质、技术水平和管理能力上,地方政府与中央政府存在明显差距。正如Bird(1995)指出的,很多时候,中央政府不知道该做什么,而地方政府不知道该如何做。这使得分权供给公共物品必须打一个折扣。最后,异质地方政府之间的竞争会加剧地区分化。地方政府的公共投入能够提高资本回报率,然而这只是决定资本流动的一个因素,当地方在其他禀赋(地理位置、人力或自然资源)上条件差异过大时,落后地区就可能放弃竞争,从而形成“俱乐部趋同”(Cai & Treisman,2005)。?

  反观中国现实,中国一方面地域辽阔,自然人文条件差异巨大,“分而治之”势在必然;另一方面,中国式分权又严重背离了保证分权有效性的一些基本前提。首先,中国虽然有巨大的流动人群,但由于教育医疗等重要公共物品皆系于户籍,因而迁移成本高昂,“用脚投票”机制基本失灵。其次,地方政府官员由上任命,疲于应付税收、计划生育等硬性指标,地方政府缺乏对居民需求的有效反应。最后,地方经济发展水平和财力上的巨大差异也可能在公共物品供给上被放大。基于这些考量,中国分权极有可能损害而不是促进公共物品供给的效率。?

  在理论不一致的情况下,有说服力的经验研究就显得弥足珍贵,然而这样的文献不仅为数不多,而且结论并不一致。拉丁美洲提供了不少的案例和实证研究,这些研究的方法是对分权改革进行事前—事后的比较。其中一个著名的案例是巴西的阿雷格里港(Porto Alegre)。在这个城市,居民代表组成的议会讨论公共投资的优先次序、审议开支预案,并推选城市议员决定财力的分配。权力自治的结果是公共服务供给效率出现了显著的提高。在1989年和1996年之间,基本卫生状况即饮用水和下水道的普及率以及小学初中的入学率几乎增加了一倍,而财政收入只增加了不到50%(Santos,1998;Bardhan,2002)。?

  有关分权能够促进公共物品供给的新近证据来自玻利维亚(Faguet,2004)。自1952年国民革命运动之后,玻利维亚一直是拉美地区最为集权的国家之一,直到1994年进行了激烈的分权改革。分权带来了显著的变化:在1994年的分权之前,中央集权下公共物品的提供集中在交通、能源、碳氢化合物和跨部门投资,这些占到了公共投资的73%;在分权之后,地方政府投资则集中在教育、城市发展、供水和卫生,这些占到了城市投资的79%。两者的比重虽然都超过了3/4,但是项目却没有一个是重复的。这表明中央和地方有不同的投资偏好。Faguet(2004)的实证研究证实,分权前后玻利维亚250个小的、贫穷的地区的公共服务供给确实发生了显著的变化,Faguet(2004)还进一步分部门考察了财政分权是否增加了政府投入对居民需求反应的灵敏度。通过主成份变量(PCV)控制私人部门、城市制度基础等因素之后,作者发现,当一地区的文盲率更高、用水率和卫生情况更差、农业的风险更大以及城市基础设施状况更差时,该地方财政相应在教育、水、卫生、农业和城市发展等方面的投资会增加。这意味着,分权强化了政府对居民公共物品需求的反应,从而能够改善人力资本和社会服务的公共投资。?

  与Faguet(2004)类似,研究分权对政府财政影响的文献很多是以(人均)政府支出作为被解释变量的。这在数据上当然更为方便,但正像Bardhan(2002)所指出的,公共支出仅仅是公共物品供给的投入而不是产出,这样做很难度量分权对政府支出效率的作用。在分权与地方政府行为的研究中,除了能够通过增加投入改善以外,分权还可能会限制腐败、改善信息弱势以及标尺竞争对效率造成的压力等,这些方面使得分权能够提高地方政府公共支出的效率,而不是投入本身。?

  财政分权能提高公共物品供给效率的一个途径是财政激励(Zhuravskaya,2000)。与中国类似,俄罗斯关于财政支出责任的划分也是不清晰的,而实际上地方政府是医疗教育(大学以前)等公共物品的供给者。在财政来源上,俄罗斯的城市有自有收入和分享收入两类。在Zhuravskaya(2000)看来,这与中国的预算内收入和预算外收入是类似的。因而,中俄两国财政支出和分配体制看上去十分接近,然而财政激励的强弱是区别两者的关键所在。中国地方政府在20世纪80年代是财政收入增加额的剩余索取者,而俄罗斯地方财政收入则依赖于地方的谈判能力,谈判每年进行一次,结果经常变更,各地区差异很大,地方政府财政收入的增加与当地税基的增加没有联系,实际上地方政府自有收入的增加基本被分享收入的下降所抵消。结果财政的反向激励使得俄罗斯的地方政府没有激励推动改革和增长以扩大税基,也没有动力消除管制和正当使用财政资金,易被地方精英俘获,同时也不能提高公共供给的效率。在控制了公共支出水平之后,利用俄罗斯的城市数据,Zhuravskaya(2000)在教育和卫生部门发现了财政激励能够提高公共物品供给效率的证据。这意味着,俄罗斯分权改革并没有提升公共物品供给的效率。?

  

  四、地方政府进行基础设施投资的政治经济学?

  

  在分权竞争体制下,中国的基础设施获得超越其经济发展水平的改善。地方政府进行基础设施投资的逻辑是什么?中国有效的基础设施建设领域可能包含哪些低效率部分?这些问题值得反思。?

  政府进行公共基础设施投资通常是一个复杂的政治经济学过程。Cadot等(1999)直接而全面地研究了基础设施投资的决策过程,并有力地影响了后续工作的方向。Cadot等的视角是,一个企业的沉淀成本越大,它对这个地区的基础设施水平就有更大的利益关系,这些企业就会比沉没成本较小的企业更有积极性去游说政府维护和更新基础设施。另一方面,从政府决策的角度,决策机制可以看成在位的政府官员把基础设施卖给当地的游说者,游说者则通过对其竞选活动的捐赠作为支付。此外,如果地方政府碰巧和国家政府执政党在政治倾向上是一致的话,那么地方政府就能更有效地为选民代言,从而对基础设施的需求就更容易得到实现,基础设施投资就可能增加。实证结果显示,游说活动的确是跨地区交通基础设施投资配置的重要决定因素;同时,即便是控制了不同地区政策影响力的大小,或者强加上地区生产率水平收敛的外生假定,也没有证据表明对基础设施投资的效率考虑(即最大化基础设施支出的经济回报)是重要的决定因素。?

  不难想像,地方政府的基础设施投资行为与财政分权或者财政联邦制密切相关。Kemmerling和Stephan(2002)采用Cadot等(1999)的方法将基础设施决定与财政联邦主义的政治经济学分析结合起来,实证考察了决定基础设施投资的其他因素,并将它们与传统的效率维度相比较。Kemmerling和Stephan(2002)假定影响基础设施投资决策的因素有三个方面:一是议员为利益群体争取地方建设经费,从而影响基础设施投资决策,这与投资所在地企业的影响力有关;二是由于不同层级的政府的政治派系的异同而造成的基础设施投资的拨款在不同政府间的配置扭曲;三是由选民立场的摇摆而对投资拨款资金配置的扭曲。所有这些影响使得地方基础设施投资决策最终有可能显著偏离最大化社会福利所要求的最优配置结构。?

  Kemmerling和Stephan(2002)发现:公共资本是地方产出的重要投入;一个城市议会中的多数与其上级政府的多数有相同的政党性质时,该城市获得更多的基础设施建设的拨款;边际投票者对城市选取有决定作用的城市既没有进行更多的基础设施投资也没有获得上级政府更多的投资拨款,相反,政府中的多数派越大,支出在基础设施上的越多;上级政府出于公平角度考虑的配置拨款也是重要的,然而,出于效率的考虑(把资金投到生产率最高的地方)则显得相对次要;上级政府的拨款没有引致更多的自主投资,因而两者之间没有互补效应;地区之间在人均基础设施上并没有一个趋同的态势。?

  显然,政府在将基础设施投资在地区间分配的时候,通常比在其他方面有更大的决定权和自由度。因而,基础设施投资在地区间的配置更容易受到政府目标的左右。一般而言,政府可能遵循的标准是:基础设施投入所带来的联动效应,以及政府倾向于将基础设施投资到产出水平更低的地方以促进公平。这是基础设施投资决策中的效率与公平的决策。当然,政府对基础设施资金的配置很可能仅仅是出于政治上的考虑。显然,这些标准通常并不一致,如果能够计算出各地方的生产率的话,以促进效率为目标的政府就应该把基础设施投资到效率最高的地方;而如果地方政府有平衡地区经济的目标,就应该把基础设施投资到较为薄弱的地方。这些是传统经济学对政府目标的善意假定。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《经济社会体制比较》2010年第4期

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