周飞舟:锦标赛体制*

选择字号:   本文共阅读 2451 次 更新时间:2009-06-23 12:56:23

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  本文引用的投资数据相对可靠,亦仅供参考。按照《中国统计年鉴(1981)》的数字,1958到1960年三年的基建投资总额为996亿元,比一五期间五年的总和多出81%.这两列数字基本相符]而这种投资扩大是地方竞赛引起的。

  

  表3显示出了1958年的异常情况。1957年,在全国的工业总产值中,部(直属)中央企业占44.5%,地方占55.5%,到1958年中央则只占13.9%,地方占86.1%.与1957年相比,新建地方工业企业(不包括手工业和社办工业)达56158个,比原来的地方工业总数48658个还多7500个。到1959年,地方社办企业达到20万个以上,①[这些数字也来自《新中国经济史资料选编》,数字可能有不尽不实之处,但是地方工业竞赛的局面可见一斑]工业的地方竞赛规模之大、速度之快可谓空前绝后。当然,竞赛也更加明显地表现在农业和钢铁指标以及国民经济的各个领域中。自1958年下半年开始,各种钢铁和粮食的"卫星"满天飞,浮夸风吹遍了各级大大小小的地方政府。具有讽刺意义的是,指标竞赛竟然导致了主要的产品产量指标完全失真,最后在基层的县、公社、生产队之间连彼此真实的粮食库存都搞不清楚了。②[伯恩斯坦(Bernstein ,1984)文中提及的一个案例生动地说明了饥荒时粮食库存信息的混乱情况]

  大跃进引发的地区竞赛带来了经济结构的畸形以及灾难性的严重后果。在此期间,重工业增长了2.33倍,轻工业增长了47%,农业下降了22.7%.各地区纷纷追求建立独立的经济体系,利用中央的放权片面扩大经济规模,使得地方经济以"水多加面、面多加水"的方式不断扩大(胡书东,2001)。这场竞赛带来的后果也是世所共睹,此文不再赘述。

  

  四

  

  伴随着"以钢为纲"开始的大跃进运动,实际上是地方政府在主要的钢铁、粮食和其他重要产品的指标上展开的一场空前激烈和规模巨大的"锦标赛".这场锦标赛有这样几个鲜明的特点。

  第一,地方政府的"公司化"决定了这场锦标赛的基本走向。在锦标赛期间,地方政府变成了追求指标和效率的巨大公司或厂商,动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现高指标。评价地方政府表现的标准变得简单清晰,完成指标成为最高的、惟一的标准。正如我们在文献评述部分的分析所言,政府与公司最大的区别之一在于其目标不够明确,政府的公共支出涵盖了地方经济和社会生活的众多方面,各方面的优先顺序会因为地方具体情况的不同而不同。而锦标赛体制在短时间内统一改变了政府行为各方面的优先顺序,其他一切都要为"锦标"让路和为"锦标"服务。在大跃进期间,这个锦标主要就是钢铁和粮食产量。

  第二,"层层加码"是推动这场锦标赛的基本作用机制。追求"锦标"引发的地方政府间的竞争造成了"层层加码"的动员和管理制度。

  上级政府为了完成指标或者追求更高的指标,其基本策略就是动员下级政府展开"锦标赛",并设置一个比自身目标更高的指标。这在中央的"两本帐"策略中体现得最为明显:每级政府都制定"两本帐",第二本帐的指标高出第一本帐,上级的第二本帐作为下级的第一本帐。在从上到下制定计划时按照第一本帐,但是在执行计划和对下级政府进行考核和评价时用第二本帐作为标准。①[这种"两本帐"制度最早由薄一波发明,并向毛泽东主席提出建议,后来成为大跃进中的指导性工作方法。薄一波也承认:"我这个建议是个失误,因为两本帐或三本帐的观念为计划的层层加码打开了一个重要的缺口。中央带头搞两本帐,各级就都搞自己的两本帐,下到基层,同一个指标就有六七本帐了"(薄一波,1991:682)]在各级政府的这种策略下,"层层加码"成为必然。"两本帐"的方法带来的另外一个严重后果是从中央到地方的各级政府行为的信息流通不畅,甚至造成混乱。由于中央最多只能了解和掌握各级地方政府的"第一本帐",所以根本无法对基层政府的行为做出评价。同样的道理,每一级政府只能掌握其直属下级的情况。这为大跃进及后来的饥荒中的虚夸和瞒报现象提供了制度基础。

  第三,"软预算约束"决定了这场锦标赛的失败命运。虽然地方政府的行为变得"公司化",但是这种行为并不像市场中的公司那样存在预算约束,即使有约束的话,也是"软预算约束".这个术语是匈牙利经济学家科尔耐用来描述社会主义国家中国有企业的行为特点的,指国有企业的领导人往往倾向于盲目扩大投入,不顾及企业的投入产出效率(Kornai,1980)。与国有企业相比,地方政府的预算约束更加"软化".锦标赛一经发动,往往为了追求高指标而不计成本。从大跃进的实践中可以看出,锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量,而是相反,竞赛在压力之下愈演愈烈。只有造成了严重的经济和社会后果之后,中央政府才开始力图终止竞赛。

  在中国中央集权的官僚制度史上,这是一个似新实旧的现象。与传统制度相比,锦标赛得以产生的根本的体制性条件没有发生根本性的改变,上述的三个特点虽然在形式上很少在传统政治体制中出现,但其萌生和成长的基础就根源于传统的集权体制。不同之处在于,这场锦标赛无论在中央的高度集权和短期的高度放权上都极其极端和剧烈。大跃进的深层机制在于,看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。也就是说,全面的高度集权和控制才是锦标赛得以发动的最重要条件。这种控制表现在政治控制、思想和媒体控制以及资源控制三个方面。

  首先是通过政党-国家政治体系实现的政治控制。通过党的体系,中央实现了对地方官员人事晋升的高度集权。各级地方政府的领导权实际上牢牢掌握在党委第一书记手中,省长、市长只是执行党的决策的行政长官,所以中央对地方的控制可以通过非科层化的方式展开。

  中共中央有权力随时撤换、调动各级政府的真正领导,而撤换、调动的重要依据就是对党的忠诚和是否走"革命"路线,而是否忠诚和走革命路线则是以在政策和实践上响应、执行党的号召即"政治表现"为重要依据的。所以在锦标赛发动的过程中,经济上的放权和政治上的集权——即对地方官员的动员、"过关"、考察和调动是同时进行的。根据《中国共产党组织史资料》(中共中央组织部等,2000)我们统计了自1957年到1964年各省省委第一书记和省长的人事变动情况(见表4)。

  表41957-1954年省级领导变动情况统计①[统计只限于省委第一书记和省长的变动,年度间只要有变化就记为一次(西藏、新疆没有包括在内)]

  

  可以看出,1958和1959两年是省级领导调动最为频繁的两年,其变动次数占了8年间变动总数的42%.这种人事上集权的一个特点是其高度的非程序化。某个官员响应迟缓、执行不力,会因为"政治路线"的问题而被撤换而不是出于行政上的理由。这在1959年的"庐山会议"之后全国开展的反右倾运动过程中表现得最为明显。高度的政治集权表现在对落实中央计划、完成高指标上,中央除了要求负责干部逐级参加地方会议,还要逐级检查。①["省委要在县、区、乡、社的计划中选取一些最好的和少数最坏的送给中央审查。省和专区的计划都要按期交中央,一个也不能少"(见中共中央《工作方法六十条(草案)》)]对于没有完成的,要给予处分。②[毛泽东主席强调:"冤各有头,债各有主",完不成生产或调拨计划,要按纪律办事,要铁的纪律,不要"豆腐纪律","马克思要与秦始皇结合起来"(薄一波,1991:706)]

  在1958年初由毛泽东主席亲自修订的《工作方法六十条(草案)》中,更是明确了锦标赛的基本形式:"省和省比,市和市比,县和县比,社和社比,厂和厂比,矿和矿比,工地和工地比。可以定评比公约,也可以不定。农业比较易于评比,工业可以根据可比的条件评比,按产业系统评比".另一个特点是这种控制逻辑不仅限于中央和省,而且层层扩展,一直深入到被高度组织化的普通工人和农民当中。"忠诚-表现"成为考察官员乃至普通人"政治正确"的基本逻辑,这对全民投入大跃进运动起到了重要的作用。有学者通过研究发现,省内的"入党积极分子"在人口中的比重与本省在大跃进之后的非正常死亡率之间存在着密切的联系,这可以从一个侧面反映这种逻辑对推动锦标赛的巨大作用(Yang,1996)。

  其次是通过党内外的政治运动和以媒体为中心实现的对信息系统和社会氛围的控制。李锐在《"大跃进"亲历记》中说:"毛泽东是依靠'阶级斗争'和群众运动来推动'大跃进'的。'阶级斗争'是一种手段,它形成了巨大的政治压力,一切对'大跃进'的异议、怀疑都可列入'阶级斗争'的范围,作为敌对阶级的'动向',迫使那些即使对'大跃进'有不同看法的人们,也不能不参与到'大跃进'中来"(李锐,1999:289)。

  对媒体的控制是发动全面锦标赛的重要条件。这种控制的一个重要功能是压制与锦标赛目标不协调的声音和言论(唐秀平,2000),另一个功能则是宣传甚至夸大参赛者的成绩来推动锦标赛在全社会的全面展开,并制造比赛的强烈氛围(郑凯歌,2008)。

  再次是资源控制。政府对社会经济资源的全面控制是锦标赛发动的另一个重要基础。如果我们按照资源配置的手段将社会经济资源分为"体制内资源"(政府计划控制)和"体制外资源"(市场控制),那么,通过对主要农产品的统购统销和三大社会主义改造,市场基本不再是配置社会经济资源的手段,几乎全部资源都通过政府控制的计划经济体制来进行配置和再分配。在这种形势下的分权只能是政府内部中央向地方政府的"放权"而非向市场和社会的分权。由于资源的再分配取决于中央政府的指标和计划体系,所以地方政府无法成为独立的利益主体和行动者,只能是在中央政府的指挥棒下进行比赛的参赛者。在这种竞赛中,竞赛的胜利者得到的奖励是完成或超额完成指标任务后的荣誉,很少能够通过比赛得到不受比赛的发起者控制的额外利益。

  通过以上三个方面的控制,中央政府在经济上的分权能起到立竿见影的效果,并表现为"公司化"、"软预算"和"层层加码"的地方政府行为,实现短时间内快速的经济建设高潮。但是,恰恰也是这些控制手段导致了这场锦标赛的失败。在高度的政治控制之下,地方政府竞相通过制定高指标、全面动员社会经济资源以实现高指标来表现政治上的忠诚,公司化和层层加码就是实现这些指标的必然手段,而且为中央政府所允许和鼓励。高度的资源控制使得地方政府并不关心投资和建设的长期经济效益,而只是以扩大投资规模为目标,同时,由于在锦标赛期间地区间形成了激烈的竞争关系,地方政府则努力建立辖区内完整的工业体系,重复建设和地区保护主义盛行并成为锦标赛期间的一个主要表现,这两个方面都导致地方政府行为的软预算约束现象。高度的思想和媒体控制则同时导致以浮夸、隐瞒为特征的信息混乱,使得中央政府在全面严密的控制之下部分失去了真实的地方信息来源。有研究表明,在三年自然灾害期间,灾害严重的省份通过向周围省份调出粮食的"支援"举动隐瞒省内的灾情(周飞舟,2003)。这种现象的悖论在于,中央在这方面实施的控制越严密,则越难以知晓地方的实际情况,最后只能以全面收回权力来控制局面,锦标赛就此结束。

  中央政府之所以能够迅速收回权力,也与其对资源的全面控制有关。以行政手段集中经济权力是中国政府调整宏观经济的有效做法,当然这是以对社会经济资源的全面掌控为前提的。在重新集权之后,计划经济就又回到放权前的局面,经济增速减慢、企业活力下降",一放就乱、一乱就收、一收就死"指的就是这种由集权-放权逻辑导致的经济波动和周期。

  "大跃进"是一场以经济建设为中心的"分权"实验。在这场实验中,钢铁、粮食等主要产品的指标成为衡量地方政府政绩和竞赛的主要内容,我们看到了举国欢腾的经济建设场面。但是,这场竞赛之所以能够发动并推向高潮的制度性条件却是高度集权的政治和经济体制。在严密的人事、思想和媒体控制之下,经济上的分权实质上只是局限于锦标赛场景之内的"放权".没有严密的集权控制,这场比赛就发动不起来,而反过来,恰恰是这种严密的集权控制导致了比赛的失败。本文将这种体制称为"锦标赛体制",并非意味着锦标赛是这种体制的常态,而是因为这种高度集权的体制会周期性地产生出锦标赛的内在需求,(点击此处阅读下一页)

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