湛中乐:高等学校大学生校内申诉制度研究

选择字号:   本文共阅读 2028 次 更新时间:2009-01-12 18:07:10

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湛中乐  

  学生有权提起行政诉讼。(3)如果申诉人受到的是高校基于自身内部的教学管理制度而作出的纪律处分,而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位,此时申诉委员会对于申诉请求所作的决定应视为终局决定[32]。 

  

  三、 如何完善高等学校校内申诉制度 

  

  前已述及,通过诉讼途径来对学生权利进行救济,不仅成本高、收益弱,而且有侵蚀高校学术自由空间的危险。而申诉制度如果实施得当,不但成本低、效率高,而且可以使学生与高校通过博弈获得“双赢”[33]。所以,通过完善的校内申诉制度来对学生权利进行救济,应当是未来保障学生权利制度建设的重中之重。 

  大多数学生在面对各种救济途径时,为数不少的学生倾向于选择申诉尤其是校内申诉来维护自己的权益,基于此,如何完善校内申诉制度应该是我们完善学生权利救济途径的核心部分。1995年《教育法》第42条第一次规定了学生享有的申诉权,但是仍然停留在原则性规定阶段。2005年新的《学生管理规定》(即21号令)对学生的申诉问题做了更进一步的规定,明确学生所享有的申诉权包括两种:一是学校内部的申诉,二是学校外部的行政申诉。其中,新《规定》第59-62条主要规定了学生向学校申诉的制度。可见,学校内部的申诉制度是整个申诉救济制度中的重点。但是,申诉救济,尤其是校内申诉救济要真正地发挥作用,还需要我们建立和完善从受理范围到申诉程序的一整套机制,以及富有成效的执行措施。否则,申诉救济也仅仅是停留在法条中的权利,而无法成为学生可以真正享有和运用的救济工具。下文也将通过对我国高校现有的申诉制度以及域外国家或地区的申诉制度经验的对比分析,探讨如何建构一套完善的校内申诉救济体制。 

  (一)受理校内申诉的机构或组织 

  1995年《教育法》确认了学生的申诉权,尤其是在2005年的新《规定》进一步明确了申诉制度之后,我国高等院校的内部申诉制度有了长足的进步和发展。但也应同时看到,相比于其他国家和地区,我国的校内学生申诉机制还有诸多值得完善之处,在受理申诉的主体机构这个问题上至少需要注意坚持以下两个原则[34]: 

  一是保持独立、中立原则,需要学校在申诉机构的设置上更多地吸纳没有行政兼职的教授等学术人员,进一步说,学术人员而非行政人员应该成为申诉委员会的主要组成部分。这样一方面可以使申诉机构独立于学校的管理机关,尤其是独立于学校违纪处分管理部门,[35]只有这样学申委才可以独立地作出自己的判断和决定,而不过多地受制于大学内部各职能部门的压力。另一方面,因为校内的申诉机构处理的主要是学生由于学校的学术评价或纪律惩戒而产生的纠纷,主要由教授组成的学申委在处理这类问题上要更为专业和理性。这也正是我们强调校内申诉机制要优于诉讼的原因。 

  二是维护学生利益原则,需要学校在申诉机构的设置上更多地兼顾在校学生的利益,因为他们才是申诉这项救济途径中真正的权利人和利益方。只有学生能够在受理申诉的机构中占有一席之地,申诉机构才能真正了解学生的处境、学生的困惑以及解决问题的最优手段,才能够避免因为信息不对称而单方面地作出任意的决定。 

  校内申诉的受理机构应当是学生申诉委员会(学申委),根据新《规定》第60条第1款,“学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”所以,学申委是法定的申诉受理机构,并且各个高校均“应当”成立类似的“学申委”以保障学生所享有的申诉权利。关于学申委的组成人员,新《规定》第60条第2款规定“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”但是,法条中对学申委组成人员的规定是非常笼统的,既没有明确学校负责人、职能部门负责人具体是哪些领导以及哪些部门,同时也没有明确各组成部分具体的人数比例,所以在实践中对于这些重要的问题各高校都有很大的自由裁量权。 

  北京大学于2003 年6 月成立了 “学生申诉受理委员会”, 专门受理学生的申诉。其工作办公室设在学工部学生管理办公室。委员会的组成人员共有15 人, 其中校级领导2 人、学工部1 人、教务部1 人、研究生院1 人、校监察室1 人、校法律顾问1 人、北大医学部2 人、院系学生工作办公室代表2 人、教师代表2 人、学生代表2 人 ( 本科生学生会、研究生会) 。[36] 

  浙江大学于2003 年10 月成立了“浙江大学学生申诉处理委员会”。委员会的组成人员共有13 人, 由校党政领导、有关职能部门负责人、有关学院负责人代表、法律顾问和学生代表4 人(分别是校学生会主席、校研究生会主席、校博士生会主席和申诉人所在学院的学生会或研究生会、博士生会代表1 人) 组成。[37] 

  从以上两校设置学申委的先例来看,正如前文所言,现行的高校申诉委员会在人员的设置上,还是以校方行政管理人员为主,以校职能部门的领导为主,而具有学术权威的教授专家比例偏少,权利真正受到影响的学生群体在学申委中也只占到极小的比例,可以说现行的学申委仍然具有较浓厚的行政特色,而难以作为一个独立的机构发挥作用。 

  台湾地区高等学府的申诉经验值得参考和借鉴。台湾大学的《学生申诉评议委员会组织办法》第三条规定“学生申评会由学务处、教务处、进修推广部各推派一人,各学院选荐副教授以上资格之教师各一人(其中未兼任行政职务者至少不得少于总额之二分之一),与大学部学生会代表二人,研究生协会代表一人为共同委员共同组成之。”[38]从台大的组织办法来看,其重点在于保障非行政人员的教授在学申委中的比例,对于学生所占的比例也并不是非常重视。而台中师范学院的《学生申诉制度评议委员会设置办法》第3 条明确规定: “一、本会置委员十九人, 任期一年, 均为无给职, 由校长遴聘之教师、法律、教育、心理学者、学校教师会代表, 与由学生推选之代表组成之; 其中未兼行政职务之教师不得少于总额之二分之一, 学生代表不得少于总额之五分之一。二、本会主席由委员互选产生, 任期一年。” [39]从此条来看,台中师范学院的规定充分照顾了教师和学生在申诉受理机构中的比例。实际上,台湾师范大学学生申诉评议委员会的组成也大体相同。[40] 

  接下来,我们再来考察美国高校对校内申诉制度的规定。在美国,各高校都有各自的申诉规则,这些规则非常的具体、详尽。仅以耶鲁大学(Yale University)本科生规章中有关申诉制度的规定为例:耶鲁大学的申诉受理机构由10名常设成员(regular voting members)和一名特设成员(ad hoc member)组成,其中10名常设成员包括3名终身教授、3名非终身教授、3名学生代表以及教务长或教务长指定的代表。[41]可见,在美国的高校申诉机构中,都是以教授而非行政管理人员作为机构中的主要成员,这样可以保证申诉机构相对于学校的职能管理部门具有一定的独立性,同时学生代表的作用在美国申诉机构中也得到了一定的重视,反映了学生的利益:可以说这样的申诉机构组成方式是比较科学的。 

  (二)受理申诉的范围 

  新《学生管理规定》第60条明确学生申诉处理委员会“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”,规定了学申委受理申诉的受案范围: “学申委”只受理涉及学生身份变化的处理和学生对学校处分不服的情况。[42]而根据《教育法》第42 条的规定,学生也享有“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 提出申诉”的权利。而按照新《规定》第5条,学生享有“对学校给予的处分或者处理有异议,向学校或者教育行政部门提出申诉;对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。可见,新《规定》第60条对学生申诉机构受案范围的规定是对学生所享有的申诉权利的一种限制,在实质上缩小了学生根据《教育法》和新《规定》的其他条文规定的可以行使的权利的范围。在我所阅读到的北京高校的内部申诉规则大都是与新《规定》的精神保持一致,缩减了校内申诉机构受理申诉案件的范围。 

  我国台湾地区辅仁大学《学生申诉办法》第4条1款规定“本校学生有下列情形之一,认其合法权益遭受直接不当之侵害者,得依本办法经由学生事务处向申评会申请评议:(1)不服学校对其受教权益所为之处分者(含各类惩戒处分);(2)不服学校各一级行政单位之行政措施,经向原单位声明异议而未获合理之答复者”。[43]通过此规定,可以得知,辅仁大学的学生只要在认为其合法权益遭受“直接不当”之侵害时,都可以向校内申诉机构提出申诉,申评会都应当受理。 

  再来看澳大利亚墨尔本大学的学生申诉程序,其中第3条规定了学生申诉的种类,主要包括:因学术事项的申诉(Academic Grievances),因学校行政行为的申诉(Administrative Grievances),以及因歧视、性骚扰和暴力行为的申诉(Discrimination, Sexual Harassment, Bullying)。[44]在这里,学校申诉机构受理案件的范围就不仅仅限于学生的受教育权问题,而是涉及学生在校的大部分合法权利。相比之下,美国普林斯顿大学的申诉受理规定就显得更为详细,涵盖了学校生活的方方面面:学术事项、学生的非学术行为、学生组织的非学术行为、教职行政人员的非学术行为、伤害行为以及初步程序中的程序不公。[45]只要是这些事项,学生都可以向申诉机构提起申诉。在范围上可谓是涵括广泛,力争对学生的在校权利提供周全的救济途径。 

  我国高校的内部申诉体制在受案范围问题上最大的缺陷就在于限制了学生根据《教育法》和新《规定》第5条所享有的申诉权。建构完善的校内申诉救济制度,需要扩展申诉机构接受申诉范围的广度,恢复高校学生应有的权利。根据学校或教师的侵权行为和由此产生的争议的性质,可以将争议分为教育行政争议和与教育活动密切相关的民事争议。[46]教育行政争议是由学校单方面行使处分权从而影响学生受教育权而产生的争议,这一争议理应纳入学校申诉机构处理的范围。而与教育活动密切相关的民事争议,比如学校侵犯学生的财产权或其他人身权利等等,也应该纳入到申诉机构的处理范围中。根据这一原则,学生无论是对学校有关受教育权益所为之处分,或是有其他不当行为而损及学生权益,都可以向学校的申诉部门提出申诉,请求得到合理的解决。[47]只有如此,才能最大限度地发挥校内申诉机制的优势,以较低的成本维护学生的利益。 

  (三)处理申诉的程序 

  在我国的法治建设进程中,对程序问题一向没有足够的重视,在学校申诉制度上也是如此,反映了我们重实体,轻程序的思维倾向。新《规定》仅用两个条文的篇幅规定了校内申诉的基本内容,这两条分别是第61条“学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”以及第62条“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人。”可以说非常笼统和原则,学生如何向“学申委”提出申诉,“学申委”如何处理申诉,处理过程中学生当事人是否参加,是否公开进行或举行听证? 新《规定》对此均无详细说明,申诉制度的贯彻还是要依靠各个高校制定具体的申诉程序细则。 

  在笔者所在的北京大学,2005年9月以前,学申委在接受学生提出的申诉后,组织成员会议,并向成员单位提问,由作出处分的单位前来应诉。但是,被处分学生本人不参加会议,会议也不面向师生公开进行。[48]在《武汉大学学生申诉处理暂行办法》中,对该校学生申诉的程序做了具体详细的实施规定。其中第8条规定“学生申诉处理委员会的申诉处理程序由受理申诉、调查评议、作出决定三个环节组成,依次进行。”第13条“申诉处理小组成员与申诉人、被申诉事项有利害关系的应当主动回避,申诉学生也有权申请他们回避”规定了回避原则。第16条“申诉处理小组评议案件,不公开进行”规定了不公开原则。第19条“学校不得因申诉人提出申诉而加重对申诉人的处理”规定了不加重原则。[49]相对于武汉大学的规定,中国政法大学、北京师范大学等学校的申诉细则还强调了听证程序在申诉中的运用[50]。政法大学在其《学生听证及申诉规则》中规定,(点击此处阅读下一页)

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