【作者简介】陈剑 现代化学者，经济体制改革专家

2025年11月12日，浙江温岭举行深化“参与式预算”工作座谈会。笔者作为曾经在温岭挂职工作（1994至1995），并长期关注参与式预算的学者，应主办单位——浙江温岭市人大邀请，出席了此次座谈会并作了发言。

一、温岭市参与式预算实施20年

今年，是浙江省温岭市参与式预算实施20年。

2005年7月27日，这是一个很普通的日子，但却是一个值得记忆的日子。在温岭新河镇，延后了数月的第十四届人民代表大会终于召开。这一天，镇政府领导班子历经前期的磋商研究，迈出了破天荒的一大步：公开政府“钱袋子”。主席台下，90名人大代表与193名来自企业、行业协会的群众代表人手一份《2005年度财政预算（说明）》，一场关于“钱怎么花”的激辩就此展开。

2006年，温岭泽国镇则探索出另一条路径——以乒乓球抽签方式从12万常住人口中选出259名公民代表，对30个待建项目与4000万元资金缺口进行协商，最终12个民生项目通过民意筛选落地。

以群众关心的“钱袋子”为突破口，温岭将镇一级的预算民主恳谈作了系统总结，并将参与式预算向市级部门延伸。2010年，全市11个镇、5个街道实现全覆盖，基层预算改革从“单点突破”迈向“系统推进”。

从预算民主恳谈，到预算修正议案、部门预算票决，再到全链条全覆盖监督，随着预算审查监督创新实践的深入，温岭经验做法引来了多方关注。全国人大分别在2014年《中华人民共和国预算法》修订、2024年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》修订过程中来温岭调研。温岭人大的实践推动了新预算法第45条的出台，为新监督法第30条的出台贡献了经验。

以温岭20年民主实践为基础，在浙江省人大的大力支持和牵头组织下，温岭充分吸收相关市县人大的经验做法，创成了《公众参与政府预算审查工作指南》省级标准。此次座谈会，正式公布了此项省级标准。该标准的出台，对公众参与进行了全方位、全过程的规范，有效解决了各地实践中存在的工作欠规范、标准不统一、公众难参与、质效待提高等问题。

自此至今，参与式预算已经走过了20年。

二、人工智能与数字技术广泛运用

温岭式参与式预算，也顺应了全球发展趋势，特别是人工智能和数字技术的广泛运用，为参与式预算提供了强大的技术支撑。

这需要对全球的预算审查制度作一个简短分析。

随着人工智能、大数据等技术的应用，预算管理系统正逐步实现智能化与自动化，提升预算编制、审批、执行和监控的效率，降低人工成本与错误率‌。例如，智能系统可基于历史数据自动生成预算方案，为决策提供支持。财政绩效评价将广泛采用大数据分析、人工智能和机器学习技术，实现数据自动采集、智能分析和实时监控‌。例如，通过建立财政资金流向的动态监测模型，可实时预警资金使用风险，评价周期从年度缩短至季度甚至月度‌。‌

数字孪生技术‌：用于构建财政政策的虚拟仿真模型，通过 模拟不同政策场景下的资金使用效果，为决策提供科学依据‌。

预算管理更注重与长期战略的结合，从短期财务指标转向关注市场变化、竞争态势等长期因素‌。同时，系统需具备快速响应能力，以适应动态调整需求，如英国通过“全面支出审查”（CSR）评估未来10年支出趋势并优化资源配置。

此次座谈会，温岭市人大组织代表们参观了温岭市人大代表联络总站，给人印象深刻，一些代表更用“震撼”形容。

温岭市人大代表联络总站，是温岭市人大常委会设立的综合履职平台，通过“四级运营体系”（市总站-镇街中心站-选区站-室/点）实现民情民意收集、处理和监督闭环管理。选民可通过代表联络站二维码、浙政钉等平台提交诉求；人大代表通过履职活动收集并录入系统。此外，数字化闭环管理，依托基层单元数字平台，实时更新民情民意处理进度，对接市政府及台州市人大数据仓。 ‌由于数字技术的运用，办理时效有了很大提升。直办件3日内答复，交办件10日内办结（复杂问题可延至15日），汇办件由一府一委两院研究反馈。 ‌

市人大常委会领导每两月轮班进站督办，重要事项由代表与选任工委提交处理。 ‌奖惩机制：对办理质量高、满意度高的单位表扬，对敷衍塞责的通报批评。

三、预算审查，存在主要缺陷

温岭参与式预算20年，实际是树立了一个标杆。给谁树立了标杆？看看当下预算审查普遍存有的缺陷，答案也就十分清晰。

预算审查是各级人大一项基本职责。全国人大及其常委会享有审查批准国家预算的法定职权，是”国家一切权力属于人民”原则在财政领域的具体体现‌。其核心意义在于：通过审查预算执行、收支政策及重大项目安排，确保政府财政活动符合人大决议和法律法规；代表民众监督“钱从哪里来、花到哪里去”，保障财政资金用于民生和发展‌。

虽然各级人大在推进全口径预算管理和法治化进程中取得了一些成效，但当下仍存在以下主要缺陷与不足：

1、预算体系完整性不足

全口径预算覆盖不全‌：政府性基金预算、国有资本经营预算等尚未完全纳入监督范围，部分财政性资金（如预算外资金、隐性债务）仍游离于预算体系之外，导致人大监督存在盲区‌。

此外，预算内容粗放‌。提交人大审议的预算草案多按功能分类编制，仅列至“类”级科目，缺乏“款”“项”级明细，人大代表难以审查资金具体用途和项目合理性‌。

2、监督重点与能力短板

预算报告过于笼统，代表缺乏专业支持，普遍缺乏财税知识，影响审查质量‌。审查多停留于程序性表决，实质性监督不足‌。

重点领域监督薄弱‌：对财政转移支付、政府债务（尤其是隐性债务）的监督力度不足，部分地方对支出总量、结构及绩效的审查缺乏明确标准‌。

监督资源整合不足‌：依赖传统调研和汇报，未充分运用审计、第三方评估等多元化手段，问题揭示深度有限‌。

3、制度与机制缺陷

‌整改问责机制不健全‌：对审计查出问题的整改跟踪不足，虚假整改、拖延整改现象时有发生，制度漏洞未系统堵塞‌。

信息化应用局限‌：计算机辅助审计技术尚未普及，难以应对大规模、跨领域预算数据的深度分析需求‌。

四、中国民主政治一道亮丽的风景

如何评价温岭式参与式预算20年，笔者给出的评价是，“中国民主政治一道亮丽的风景”，20年坚守不容易。

全过程民主是中国共产党人的创造。现在的问题是，如何让全过程民主的每一环节都能够基础扎实，落地生根。如果没有落地生根，全过程民主仍然是一种美好的理想，而不是扎根在中国大地的现实。

参与式预算是全过程人民民主的一个环节，也是重要实践形式，它通过让公众直接参与财政预算的决策、管理和监督，体现了民主的广泛性、真实性和有效性。全过程人民民主强调民主贯穿选举、协商、决策、管理、监督全链条，参与式预算正是将这一理念嵌入财政治理的具体实践。

温岭通过预算民主恳谈形式，让公众从预算编制到执行全程参与，实现了“预算全口径、参与全方位、监督全过程”的民主闭环。这种模式不仅保障了人民对公共资金的知情权，更通过协商机制将民意转化为实际政策。

在这个过程中，温岭首创预算“三审制”（预审、初审、大会审查），并建立预算修正议案制度，激活了人大预算审查监督职能，确保制度程序化。通过民主恳谈、专家咨询、绩效评价等渠道，覆盖不同群体（如选民、代表、社会组织），确保预算决策的包容性，实现参与多元化。利用数字化平台公开预算信息，拓宽公众参与渠道，如实现市镇两级预算全公开，推动技术赋能。

温岭参与式预算的意义在于，温岭实践为基层民主治理和财政监督提供了可复制的经验。它是一面镜子，告知人们，对政府的预算审查和监督，可以怎样做，才能够真正体现人民当家做主。

现在的问题是，如何推动参与式预算从“地方创新”迈向“常态机制”，乃至走向全国，星星之火，最终形成燎原之势，这是全过程民主必经的环节，考验着执政党的智慧和治理能力。